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Les pouvoirs de police : attributs du pouvoir municipal ou de l’État ?

Une police pour qui et pour quoi faire ? Démocratie, ordre et liberté sous la Troisième République 1
Jean-Marc Berlière

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Géographique :

France
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Texte intégral

  • 1 Une première version de ce texte est parue dans Jean Jaurès. Cahiers trimestriels, 1998, n° 150, p. (...)
  • 2 Célestin Hennion, 1906. Archives de la préfecture de police de Paris (APP ensuite) Carton DB3.

« La pratique de l’autorité est toujours une chose délicate ; elle l’est plus encore dans un régime démocratique qui, par sa nature même, par les satisfactions qu’il accorde aux instincts de liberté si profonds chez l’homme, l’entraîne plus facilement hors des limites du respect nécessaire à la liberté d’autrui. La fonction de police est presque tout entière dans la contrainte imposée à la liberté des uns au profit de la liberté des autres. »  2

  • 3 Pour ces questions, on nous permettra de renvoyer à notre ouvrage Le monde des polices en France, 1 (...)

1On ne saurait mieux poser le problème des rapports difficiles et ambigus, liant police et démocratie, ordre et liberté. La IIIe République, parce qu’elle fut premier régime républicain de longue durée, constitua le champ d’expérience par excellence d’une pratique policière républicaine qui était à inventer 3.

Elle le fut aussi des principes.

Par principes nous entendons notamment les réponses apportées à cette question incontournable : une police pour qui et pour quoi faire ?

Notons que dans le domaine théorique l’héritage, quoique prestigieux, était bien maigre.

2Pour garantir le primat de la liberté contre l’arbitraire, les hommes de 1789 avaient assigné une tâche originale à la police : la conservation des « droits naturels et imprescriptibles de l’homme » définis par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression ». Ils avaient en outre précisé que cette « force publique » créée pour la « garantie des droits de l’homme », devait être instituée « pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux à qui elle est confiée » (article 12).

3Le propos pour paraître clair n’en pose pas moins quelques questions aux enjeux considérables. D’abord celle de savoir à qui la police doit être confiée : un problème récurrent qui touche à la nature de ces pouvoirs et aux libertés municipales. Or dans ce domaine, deux conceptions s’affrontent depuis la Révolution. Pour les uns, la police est essentiellement un attribut du pouvoir local : c’est la conception qui triomphe dans la loi municipale de décembre 1789 par méfiance et hostilité au pouvoir royal. Pour d’autres, au contraire la police est essentiellement une attribution et une prérogative du pouvoir central, du gouvernement, de l’Etat : c’est la tendance jacobine qui l’emporte notamment sous le Directoire et l’Empire.

4La première difficulté des législateurs des années 1870-1880 fut de choisir entre les conceptions libérales et décentralisatrices de 1789 et les réflexes centralisateurs que les régimes ultérieurs avaient alternativement défendus, la réponse donnant tout son sens et sa couleur à la nouvelle république. Son degré de démocratie réelle devant en partie se mesurer à la répartition qu’elle allait opérer de ces pouvoirs entre l’Etat et les communes : quelle part d’autonomie allait-elle leur laisser ? Quel contrôle de l’Etat allait-on leur imposer ?

5À l’heure où le « modèle » policier français centralisé et étatisé est remis en question, il est intéressant de chercher dans la loi de 1884, mais également dans sa genèse et l’application qui en fut faite, quels choix opérèrent les hommes de la IIIe République.

1. Les héritages

1.1 Les pouvoirs municipaux de police : pouvoirs propres ou pouvoirs délégués, une question fondamentale héritée de la Révolution

6Alors que pendant longtemps il avait semblé admis que le maintien de l’ordre et de la tranquillité publique était l’affaire du pouvoir local, on va voir s’opposer, au fur et à mesure du développement du pouvoir central, deux conceptions de la police. Ce que nous appellerons la tendance centralisatrice ou centripète l’emporte sous la Convention, le Consulat et les deux Empires, alors que la tendance décentralisatrice ou centrifuge, traditionnelle de l’ancienne France, avait été confirmée par la législation de la Constituante et notamment par la loi municipale du 14 décembre 1789 (Lire les articles 49 et 50). En conséquence elle distingua dans les fonctions de police remplies par les corps municipaux (article 49), celles qui étaient des attributions « propres au pouvoir municipal » et s’exerceraient sous la « surveillance » de l’administration (art. 50), de celles qui étaient « propres à l’administration générale de l’Etat » et « déléguées » par elle aux municipalités (article 49) qui devraient les exécuter sous « l’autorité » de l’administration et énumérées dans l’article 51 : des précisions riches d’interprétations divergentes. La querelle sur la nature des pouvoirs de police et les prérogatives respectives des pouvoirs locaux et du pouvoir central dans ce domaine, trouve là ses origines…

  • 4 Notamment sous la monarchie constitutionnelle par Henrion de Pansey (Du Pouvoir municipal, de sa na (...)

7C’est en effet dans ce texte que l’on trouve les origines d’une conception régulièrement défendue tout au long du XIXe siècle 4, selon laquelle il existe un « pouvoir municipal propre » antérieur aux autres pouvoirs. Pour les tenants de cette thèse le texte de décembre 1789 reconnaît et consacre cette existence par son article 49 : « Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir, les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à l’administration générale de l’État et déléguées par elle aux municipalités ». Conformément à ce principe, l’article 50 de cette même loi confiait au pouvoir municipal, le soin de « faire jouir les habitants d’une bonne police ». Cependant cette loi distinguait bien, dans les fonctions de police remplies par les corps municipaux, celles qui étaient des attributions « propres au pouvoir municipal » et s’exerceraient sous la « surveillance » de l’administration (article 50), de celles qui étaient « propres à l’administration générale de l’Etat » et « déléguée » par elle aux municipalités qui devraient les exécuter sous « l’autorité » de l’administration (article 51) : la querelle, qui va durer plus d’un siècle, sur la nature des pouvoirs de police, trouve là ses origines.

8Pour les uns, il existe bel et bien des pouvoirs municipaux de police, ils sont exercés sous la surveillance de l’autorité centrale, mais ce sont des pouvoirs qui appartiennent en propre aux municipalités et qui concernent ce que l’on va appeler la « police municipale » dont les finalités sont évoquées par l’article 50 de la loi du 14 décembre 1789 et énumérés avec beaucoup de précision par l’article 3, titre XI, de la loi des 16-24 août 1790 (Lire l’article)

  • 5 « Les fonctions propres à l’administration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipau (...)
  • 6 Une telle interprétation semble confirmée par une « Instruction » de l’Assemblée qui accompagnait c (...)

9Le législateur a bien pris le soin de distinguer cette « police municipale » exercée en vertu d’un pouvoir propre de la « police générale », définie à l’article 51 5, qui, elle, appartient de droit à l’Etat même si celui-ci en a concédé l’exercice local, pour des raisons pratiques, aux corps municipaux qui l’exerce par délégation et sous l’autorité de l’administration 6.

  • 7 E. Miriel, Des rapports des municipalités et du pouvoir central en matière de police, thèse de Droi (...)
  • 8 Ibid., p.13.

10Pour d’autres commentateurs, cette interprétation est totalement erronée : le prétendu « pouvoir municipal » n’existe pas, il n’est qu’une concession de la part du pouvoir central dont il procède et auquel la commune doit son existence. La nature du pouvoir de coercition qui est indispensable pour sanctionner les règlements de police apparaît comme un attribut essentiel de l’État, seul investi de la souveraineté. Quant à l’article 49 de la loi du 14 décembre 1789, qui a formulé « ce principe si discutable » 7, ils l’expliquent ainsi : l’expression de « pouvoir propre » a été employé par les rédacteurs sans qu’ils y aient attaché l’importance qu’on lui attribuera plus tard, « c’était une sorte de lapsus » 8, comme le prouvent, selon eux, les Bases fondamentales de la Constitution, promulguées le 3 novembre 1789, après treize jours de discussion et de débats, il n’y est pas question de « pouvoir municipal » à côté des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Pour les rédacteurs de la loi de décembre 1789 « pouvoirs » aurait été synonyme de « fonctions » et, à l’appui de cette thèse, on fait remarquer que l’article 50 parle des « fonctions propres au pouvoir municipal » et, de surcroît, il semble bien qu’en plaçant le pouvoir de police des municipalités « sous la surveillance et l’inspection des assemblées administratives » des districts et départements, le pouvoir central cherchait à conserver un droit de contrôle et de surveillance limitant singulièrement ce prétendu « pouvoir propre ».

11A défaut d’être simples, les principes affirmés et le système mis en place par la Constituante avaient au moins le mérite d’être logiques : dans le domaine de la police, et sans doute autant par méfiance à l’égard du pouvoir royal que par conviction libérale, elle confiait de larges attributions de police aux municipalités, mais elle prenait bien soin de distinguer les pouvoirs de police générale qu’elles exerceraient comme agents du gouvernement central et sous son autorité, des pouvoirs de police municipale, propres au pouvoir communal, mais néanmoins exercés sous la surveillance de l’administration.

Un tel système aboutissait à une organisation particulièrement décentralisée, voire émiettée, de la police.

12C’est par référence à ce modèle que les différents régimes vont devoir se déterminer. Si leurs options diffèrent on retrouve cependant, plus ou moins nettement affirmée selon les régimes, une préoccupation constante du pouvoir central : retenir ou retrouver certains pouvoirs de police et contrôler les autorités qui en sont chargées.

1.2 De 1789 à 1870 : les réponses des différents régimes

  • 9 De fait, les règles en usage pour la désignation des maires, constituent un élément important dans (...)

13Avant d’évoquer succinctement les choix des différents régimes qui se sont succédé entre 1789 et 1871 en matière de répartition des pouvoirs de police, il faut observer que, tout autant que la législation en vigueur, le mode de désignation des maires interfère avec le statut des polices municipales. En effet quand le pouvoir de police municipale est confié à un maire, il n’est pas indifférent de savoir si ce magistrat est élu ou s’il est nommé et révoqué par le pouvoir central. Dans ce cas il devient un rouage administratif de l’État, totalement dépendant du pouvoir central, qui ne prend donc aucun risque en lui confiant le commandement et la responsabilité de la police municipale. Or, si depuis 1789, les pouvoirs de police municipale ont essentiellement appartenu aux maires, la question de la nature des pouvoirs de police ne se posait pas puisque la plupart du temps les maires appartenaient à l’administration qui les nommait : il n’y avait alors aucun inconvénient à leur confier l’intégralité des pouvoirs de police 9.

14Tout autre est le problème quand ce maire, chef de la police municipale, est élu et devient ainsi indépendant du pouvoir central : celui-ci perd alors la direction effective d’une police municipale émiettée en autant de polices qu’il y a de municipalités. La question de savoir si le maire agit comme représentant du pouvoir central ou comme chef de la municipalité n’a alors guère d’intérêt pratique car le maire élu ne se considère pas comme le subordonné du préfet, il se trouve dans une situation relativement indépendante vis à vis du pouvoir central et, au contraire, il dépend étroitement de ses électeurs.

Pour l’essentiel les dispositions des lois de décembre 1789 et août 1790 furent rapidement abandonnées.

15Les premiers retours en arrière datent de l’an III, mais c’est surtout la législation de l’an VIII qui marque une date importante dans l’histoire des rapports entre les communes et l’État central en matière de police : elle atteint le maximum de centralisation de la police municipale. La loi du 28 pluviôse an VIII remet la police municipale à des maires et des adjoints désormais nommés et révoqués par les préfets et l’arrêté du 5 brumaire an IX place les commissaires de police municipaux créés par la loi du 29 septembre 1791 dans une étroite dépendance vis à vis du ministre de la Police. C’est avec l’arrivée au pouvoir de Bonaparte que le premier dessaisissement des pouvoirs de police au profit de l’État et aux dépens de l’autorité municipale commence. Le premier Consul dote Paris d’un Préfet de police nommé et révoqué par lui (arrêtés de Messidor et Ventôse an VIII) : une décision riche d’avenir puisque la capitale gardera cette organisation particulière de sa police pendant plus d’un siècle et demi et que c’est sur ce modèle que se feront les autres étatisations de polices municipales.

16Cette série de pas en arrière fut suivie d’une avancée libérale importante sous la Monarchie de Juillet, avec la loi municipale du 18 juillet 1837 qui reconnaît aux communes des droits de police. En effet les maires -nommés par le gouvernement, mais obligatoirement parmi les membres du conseil municipal- retrouvent leurs missions de police générale et de police municipale sous l’autorité et la surveillance de l’autorité supérieure, comme cela est précisé aux articles 9 et 10 : « Le maire est chargé, sous l’autorité de l’administration supérieure : 1/ de la publication et de l’exécution des lois et règlements ; 2/ des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois ; 3/ de l’exécution des mesures de sûreté générale. » (article 9). « Le maire est chargé, sous la surveillance de l’administration supérieure : 1/ de la police municipale, de la police rurale, de la voirie municipale et de pourvoir à l’exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs. » (article 10)

17Mais le pouvoir central se réservait un moyen de contrôle sur cet exercice des droits de police des maires par l’article 15 qui prévoyait le dessaisissement des maires et le droit de substitution des préfets : « Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l’en avoir requis, pourra y procéder d’office par lui-même ou par un délégué spécial. »

18Toute libérale qu’elle ait pu sembler être par rapport aux législations antérieures, cette loi ne dissimulait donc pas que le rôle du maire, en matière de police, est, peu ou prou, celui d’un agent du pouvoir central.

C’était cependant encore trop d’abandon de la part de l’Etat pour Louis Napoléon Bonaparte sous les gouvernements duquel on assiste à une nouvelle réaction autoritaire visant à dépouiller les maires de toute autorité efficace.

  • 10 Alors que la loi de pluviôse an VIII ne les rendait obligatoires que dans les villes de 5 000 habit (...)
  • 11 Circulaire du 31 décembre 1852.
  • 12 Le décret du 22 mars 1854 en limitera l’implantation à trois départements : les Bouches du Rhône, l (...)

19C’est d’abord la loi du 19 juin 1851 qui, malgré l’opposition vigoureuse du conseil municipal, puis des républicains à l’Assemblée, donne au préfet du Rhône, pour l’agglomération lyonnaise, les mêmes pouvoirs que ceux du Préfet de police pour les communes du département de la Seine. Autre renforcement de la mainmise de l’État sur la police au détriment des pouvoirs locaux en 1852, quand, par les décrets des 25 et 28 mars, on donne au préfet la nomination des gardes champêtres et de Maupas impose la présence d’un commissaire de police « cantonal », nommé par le pouvoir central, dans chaque chef-lieu de canton 10, « fonctionnaire de l’Etat, placé à ce titre et quant à ses attributions, sous l’autorité directe des préfets » 11, sa subordination à l’égard de l’autorité municipale se limite à l’exercice de la police municipale. Un autre décret de Maupas, le 5 mars 1853, instituait même, auprès du préfet, un Commissaire de police départemental, ayant sous ses ordres tous les commissaires de police du département 12. Enfin la loi du 5 mai 1855, par son article 50, étendait aux chefs-lieux de département de plus de 40 000 habitants (dix-sept villes à l’époque) les mesures imposées par la loi du 19 juin 1851 à l’agglomération lyonnaise : le préfet s’y voyait attribuer les mêmes fonctions de police générale que le Préfet de police dans le département de la Seine, les maires gardant certains objets de la police municipale minutieusement délimités : « Les maires restent chargés, sous la surveillance du préfet [...] de la police municipale en tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique, à l’éclairage, au balayage, aux arrosements, à la solidité et à la salubrité des constructions privées ; aux mesures propres à prévenir et à arrêter les accidents et fléaux calamiteux tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, les débordements ; aux secours à donner aux noyés ; à l’inspection de la salubrité des denrées, boissons, comestibles et autres marchandises mises en vente publique et de la fidélité de leur débit. »

Cette loi enlevait aux maires tout contrôle sur le choix des personnels et l’organisation des services.

L’évolution libérale du Second Empire se traduisit par quelques réformes dans ce domaine.

  • 13 Dont on n’aura garde d’oublier toutefois qu’elles étaient dirigées par des maires désignés par le p (...)
  • 14 J.-F. Tanguy observe que pour Rennes le préfet d’Ille-et-Vilaine se contentera, jusqu’en 1884, d’en (...)

20La loi municipale du 24 juillet 1867 abrogea l’article 50 de la loi de 1855 et si Paris et Lyon conservent leurs polices d’État, les municipalités des chefs-lieux de département de 40 000 habitants 13 retrouvent leurs pouvoirs de police définis depuis la Constituante, et le recrutement des personnels (sauf les commissaires de police), le pouvoir central se réservant toutefois de fixer, par décret impérial et le Conseil d’État entendu, l’organisation des services et le cadre des effectifs de police, mais sur l’avis du conseil municipal, et l’agrément des personnels présentés par le maire. 14. Les communes supportent toujours la charge financière des dépenses de police ce que d’aucuns considèrent comme la contrepartie de leurs pouvoirs dans ce domaine. Si un conseil municipal refusait de voter les fonds exigés par les dépenses, ou n’allouait que des sommes insuffisantes, l’allocation nécessaire serait inscrite au budget municipal par décret.

  • 15 Mis à part l’ultime avatar libéral de l’Empire que représente la loi de juillet 1870 sur la désigna (...)

21Telle est la situation 15 dont vont hériter les hommes du quatre septembre. Intransigeants sur les principes dans leur opposition résolue à l’Empire, comment vont-ils agir une fois arrivés au pouvoir ? Cette arrivée se faisant dans des conditions exceptionnelles dues à la guerre et à l’invasion vont-ils revenir aux principes de la Constituante ou à ceux de l’an III ? La défaite des républicains aux élections de janvier 1871 et l’exercice du pouvoir, pendant plusieurs années, par des monarchistes en mal de restauration, vont encore ajouter à la confusion et contribuer à rendre la législation de la période 1871-1879 confuse voire contradictoire selon les options et les arrière-pensées des groupes au pouvoir.

2. La genèse de la loi municipale de 1884 : débats et les enjeux

2.1 « 14 ans de réflexion »

22En 1870, dès la république proclamée, la tendance « autonomiste » semble triompher avec des mesures telles que la suppression, par arrêté du ministre de l’Intérieur (Gambetta) du 10 septembre, de ces commissaires de police cantonaux qui avaient renseigné l’Empire sur les moindres mouvements de la vie publique provinciale, et surtout le retour au principe électif pour les maires. A cet effet, l’Assemblée de Bordeaux vota, le 14 avril 1871, en pleine Commune de Paris, une loi, présentée par le ministre de l’intérieur E.Picard et rapportée par Batbie, en vue de reconstituer les municipalités. Quoique provisoire cette loi du 14 avril 1871 allait, pour l’essentiel, rester en vigueur jusqu’en avril 1884, et même se révéler définitive pour Paris. Elle abrogeait celles de juillet 1867 et juillet 1870 et confiait l’élection des maires aux conseils municipaux sauf dans les villes de plus de 20 000 habitants, les chefs-lieux de départements et d’arrondissement où, sur les instances de Thiers, l’Assemblée consentit à laisser provisoirement la nomination des maires au gouvernement.

23Mais l’Ordre moral allait revenir sur ce système et restituer au pouvoir central la nomination des maires et adjoints : ce qui lui permit, en revanche, de confirmer une « municipalisation » sans grande signification de la police, sauf toutefois pour la ville de Lyon. La loi du 4 avril 1873 y supprimait la mairie centrale : le préfet du Rhône se voyait investi de tous les pouvoirs d’un maire.

24La reprise en main des municipalités fut l’œuvre de la loi déposée par le duc de Broglie, ministre de l’Intérieur, le 28 novembre 1873. Le projet revenait à la loi de mai 1855 et restituait au pouvoir central la désignation des maires et des adjoints en même temps qu’il augmentait sensiblement les attributions des maires dans le domaine de la police municipale en leur confiant, par exemple, la nomination des personnels. Cette loi du 20 janvier 1874 allait rester en vigueur jusqu’en 1884 pour ce qui est de la direction et de l’organisation de la police municipale.

25Il n’en alla pas de même pour la désignation des maires. Sous la pression d’élus républicains de plus en plus nombreux, la « loi de Broglie » fut abrogée, à la Chambre, en juillet 1876. Sur la présentation d’un projet de retour à la loi de 1848 présenté par J. Ferry et sur les instances de de Marcère, ministre de l’Intérieur, qui voulait garder la désignation des maires des chefs-lieux de canton, les députés votèrent le retour à l’élection des maires par les conseils municipaux dans toutes les communes sauf les chefs-lieux, mais en contrepartie ils votèrent également la restitution aux maires de leurs pouvoirs de police antérieurs à la loi de janvier 1874. Cette dernière modification fut repoussée par le Sénat et la loi, ne concernant plus que la désignation des maires, fut promulguée le 12 août 1876 : les maires sont désormais élus par les conseils municipaux sauf dans les villes chefs-lieux de département, d’arrondissement, de canton.

26De Marcère quitte le ministère de l’Intérieur en décembre 1876 non sans avoir déposé, pour sortir de la situation provisoire dans laquelle on se trouve depuis avril 1871, la première partie d’un projet de loi municipale. Son successeur Jules Simon en dépose la deuxième partie le 15 mars.

  • 16 Séances des 7, 8, 10, 12 & 14 mai in Journal Officiel, 1877 (de 1871 à 1879, il n’existe qu’un seul (...)
  • 17 La commission (rapporteur Jozon) chargée de l’examiner ne fut nommée que le 29 avril 1880. La propo (...)
  • 18 Entre temps la loi du 21 avril 1881 avait rétabli la mairie centrale à Lyon.

27Dans l’Exposé des motifs qui accompagne ce projet il propose de prendre la loi de 1837 comme modèle, mais en plus libéral, et d’élargir le cercle de l’action municipale. Après qu’une commission extra-parlementaire réunie à cette intention se soit vue soumettre les deux projets (celui déposé par de Marcère le 29 mai 1876 et celui de Jules Simon), c’est en mai 1877 16, que les députés en commencent la discussion. C’est à propos de ce projet d’organisation municipale qu’éclate le conflit qui va aboutir à la crise du 10 mai et à la dissolution de la Chambre par Mac Mahon. Les élections du 14 octobre ayant reconduit une majorité républicaine, le 26 novembre, Pascal Duprat dépose un projet de loi, en 162 articles, reproduisant l’essentiel des dispositions qui figuraient dans les projets de Marcère et Simon. Alors que ce texte était examiné en commission 17, le gouvernement demanda l’urgence pour deux projets portant sur des points particuliers, projets qui aboutirent au vote de la « loi Goblet » du 28 mars 1882 restituant l’élection des maires aux conseils municipaux de toutes les villes sauf Paris 18.

  • 19 La première délibération s’étala sur de nombreuses séances en février & mars 1883 (séances des 8, 1 (...)
  • 20 Cette loi ne concernait pas Paris dont l’organisation municipale resta donc régie par la loi du 14 (...)

28La commission des lois municipales, présidée par de Marcère, déposa enfin son rapport le 19 décembre 1882. Après de nombreux débats, de nombreuses péripéties et diverses navettes entre les députés et les sénateurs 19, la loi, enfin votée, fut promulguée au Journal Officiel du 6 avril avec la date du 5 avril 1884. 20.

29Cette chronologie traduit les hésitations et les difficultés rencontrées par les législateurs pour adopter une organisation municipale d’autant plus déterminante que, depuis la loi de 1882, les fonctions municipales sont électives et échappent de facto au pouvoir central. Les longs débats qui ont accompagné cette difficile rédaction permettent d’analyser les enjeux, et d’observer des attitudes d’autant plus intéressantes qu’elles ne sont pas indifférentes à la position relative qu’occupent les protagonistes par rapport au pouvoir.

2.2 Les débats

« Je suis partisan des franchises communales, mais je veux que l’autonomie de la commune s’arrête là où commence l’intérêt général de la communauté nationale. Il ne faut pas qu’il y ait 36 000 états dans notre République [...] Mais il ne faut pas non plus que l’Etat use de son omnipotence pour étouffer dans leur berceau toutes les libertés locales qui sont la garantie la plus précieuse et la plus puissante des libertés publiques ». Pascal Duprat (JO, Débats, chambre, 12 avril 1881, p. 837)

  • 21 Voir Journal Officiel du 14 janvier (pp. 374 sq), du 15 janvier (pp. 405 sq), du 16 janvier (pp. 43 (...)

30Le premier débat d’importance eut lieu, sous le gouvernement de l’Ordre moral, lors de la discussion, en janvier 1874 21, du projet de loi de Broglie relatif à la désignation des maires et aux attributions de la police municipale : on y vit l’opposition républicaine plaider pour les libertés municipales et la droite, au pouvoir, défendre la nomination des maires par le gouvernement notamment à cause des pouvoirs de police qu’on leur confiait. Le détail des argumentaires est intéressant : les points soulevés le seront régulièrement dans les débats ultérieurs, seuls les acteurs seront changés et les rôles intervertis.

  • 22 Un député modéré, Prax-Paris, résume bien l’ambiguïté du débat et la mauvaise foi partagée : « on v (...)
  • 23 « La décentralisation est devenue odieuse à maint décentralisateur de la veille, le gouvernement n’ (...)

31Avec une pugnacité exaspérée par l’enjeu réel du projet et le souvenir omniprésent de la Commune, au milieu des accusations réciproques d’apostasie 22, on voit dans ces débats la gauche républicaine accuser les monarchistes d’avoir oublié l’idéal libéral de la loi de 1837 et leur opposition à l’Empire 23, et d’avoir élaboré un « projet qui est une arme de guerre » en tentant de rétablir la « candidature officielle ». C’est pourquoi, les républicains défendent les droits de maires, pourtant désignés par l’administration, contre les prérogatives du pouvoir central.

  • 24 Journal Officiel du 16 janvier, pp. 437 sq.
  • 25 Journal Officiel du 21 janvier, pp. 598 sq.
  • 26 L’Empire a, en réalité, respecté cette règle à deux dérogations près : d’une part Paris et Lyon, d’ (...)

32La discussion la plus vive va éclater à propos de l’article 3 du projet de loi : « Dans toutes les communes où l’organisation de la police n’est pas réglée par la loi du 24 juillet 1867 ou par des lois spéciales, le maire nomme les inspecteurs de police, les brigadiers, les sous-brigadiers et agents de police. Ils doivent être agréés par les préfets. Ils peuvent être suspendus par le maire, mais le préfet peut seul les révoquer ». Ce pouvoir conféré aux préfets inspire les attaques les plus vives de la minorité républicaine qui, le 15 janvier 24, par la voix de Millaud présente un contre projet : les maires seront élus par les conseils municipaux et nommeront et révoqueront les agents préposés à la police municipale. Puis, le 20 janvier 1874 25, Bardoux dépose un amendement demandant la suppression de l’ article 3 au nom du droit commun et de l’article 12 de la loi de ...1837 : le maire nomme à tous les emplois de la commune, une règle à laquelle l’Empire n’a touché que pour les villes de 40 000 habitants. 26

  • 27 Une seule concession, demandée par Remusat au nom de la Sûreté générale, fut accordée : le droit po (...)

33Très applaudi par la gauche de l’Assemblée, Bardoux développe la thèse suivante : « La police est l’essence du pouvoir municipal [...] Dans la distinction qui existe entre les pouvoirs propres et les pouvoirs délégués, entre ceux que le maire exerce de sa propre autorité et ceux qu’il exerce sous la surveillance du préfet [...] la police municipale, et ceci est un point hors de toute discussion, est propre au pouvoir municipal (très bien à gauche). L’un ne peut exister sans l’autre, la bourgade existait avant l’Etat et les arrêtés de police locale que prend le maire ne sont pas une concession de la puissance publique [...] C’est un de ces points dont Mirabeau disait qu’ils étaient vieux comme le monde. La loi du 14 décembre 1789 l’a consacré, la loi des 16-24 août 1790 l’a défini et la loi de 1837 qui sert de base à notre droit municipal a formellement fait entrer la police municipale et le droit de nommer son personnel dans les attributions du maire au Titre II. » 27

L’orateur rappelle que le projet de loi déposé par le gouvernement prévoyait même de confier aux préfets et sous-préfets, dans leurs chefs-lieux, les pouvoirs de police du Préfet de police : « c’était la plus sérieuse atteinte portée à nos libertés les plus précieuses ». Il demande, en conséquence, de repousser cet article :

    • 28 « Assurer que les maires ont leurs attributions de police et leur enlever le droit de faire exécute (...)

    parce qu’il amoindrit les pouvoirs des maires et diminue leur autorité 28

  • parce qu’il provoquera des conflits entre les maires et leur personnel, « nommé par l’un, agréé par l’autre ».

  • parce qu’il dénature la police municipale : police de conciliation et de conseil elle va devenir une police politique

  • enfin parce que le pouvoir dispose déjà de moyens de contrôle importants : par la loi de 1867 dans les grandes villes et avec la nomination des commissaires de police prévue par celle de 1837.

34A ces critiques la majorité monarchiste répond que le maire, chargé de faire exécuter les lois, est un délégué du pouvoir central et que, s’il est aussi le représentant des intérêts locaux ceux-ci ne sauraient être séparés des intérêts généraux de l’État et, laissant paraître le véritable enjeu, le marquis de Valfons ajoute :« le moment est venu de rendre au pouvoir ses prérogatives et de lui donner les armes qui lui sont nécessaires pour maintenir l’ordre public [...] le péril social existe [...] Contre nos adversaires nous devons former un noyau dur [...] nous devons accomplir toutes nos obligations avec la certitude de la discipline sociale, l’ordre et le respect des lois ».

  • 29 Le 14 janvier, De Pressensé, au nom des républicains avait rappelé qu’en pleine Commune de Paris, e (...)
  • 30 Qui est alors un chant séditieux.

35Quant à Baragnon, sous-secrétaire d’État à l’Intérieur, il est encore plus net en stigmatisant « les démagogues » qui défendent la liberté communale alors qu’ils l’ont tuée par les excès de la Commune 29 et il justifie le projet de loi parce qu’il défend la liberté contre « les petits tyrans de localité » auxquels sont livrées certaines communes. Il dénonce ceux qui ont « le culte des libertés municipales sur les lèvres, mais ne l’ont pas dans le cœur ». Enfin il dévoile le but poursuivi par le gouvernement avec la nomination des maires : l’élimination des maires républicains auxquels il reproche leur « haine publiquement affichée contre la religion », leur « irréligion grotesque », dénonçant à la tribune « l’athéisme municipal » de maires qui assistent à des enterrements civils - qu’il qualifie « d’abominables manifestations » - ou, pire encore, de maires qui défilent en portant des « falots rouges » et en chantant la « Marseillaise » 30.

  • 31 Quelques années plus tard les opportunistes ne diront pas autre chose à propos des radicaux qui, eu (...)

36L’argumentaire des conservateurs au pouvoir repose essentiellement sur l’axiome développé par le rapporteur (Clapier) :« la démocratie c’est le débordement de la nature humaine toute entière [or] cette démocratie si menaçante [...] quelle est sa grande forteresse ? C’est le pouvoir municipal. » 31 Il termine par une profession de foi anti-démocratique contre la « loi fatale du nombre ».

37Le suffrage universel voilà l’ennemi désigné, tout alors devient clair : il n’est pas question de laisser désigner les maires par ce moyen, et, deux précautions valent mieux qu’une, il n’est pas non plus question de laisser les pouvoirs de police des maires, même désignés par le gouvernement, sans contrôle ni limite, d’où ce droit d’agrément et de révocation des agents de la police municipale laissé au représentant direct du pouvoir central : le préfet.

38C’est Bigot qui, au nom de la majorité et de la commission, va défendre l’article 3. Son intervention énumère tous les griefs que l’on adressera pendant longtemps aux polices municipales et à leur personnel, il leur reproche notamment :

  • Le détournement de la police municipale par les maires à leur profit. Dans les villes de moins de 40 000 habitants les maires ont « une véritable omnipotence » or l’usage qu’ils ont fait de la police municipale justifie à ses yeux l’article 3 du projet de loi. C’est pour empêcher les agents de police municipale d’être les agents électoraux des maires qu’existe cet article 3.

  • La qualité déplorable de personnels recrutés essentiellement par clientélisme. Les agents nommés en 1870-1871 « sont plus disposés à pactiser avec l’émeute qu’à la réprimer ». Les agents choisis par les municipalités sur des critères politiques se montrent quelquefois « incapables et lâches ». Non seulement l’esprit partisan a amené des policiers, « portés par de vieilles habitudes », à pactiser avec l’émeute plutôt que de la réprimer, mais elle a amené dans ces polices, des hommes ayant subi des condamnations judiciaires, des agents touchent des pots de vin des cabaretiers et tenanciers de maisons de tolérance pour prix de leur complaisance devant les contraventions aux règlements.

  • L’indépendance de fait de ces policiers municipaux à l’égard du pouvoir central qui est non seulement inadmissible, mais qui pourrait s’avérer dangereuse pour l’ordre dans les villes dont la municipalité est aux mains des ennemis du gouvernement.

  • L’inefficacité d’une telle police municipale, qui résulte de cette situation, inefficacité qu’il mesure au nombre des arrestations et de contraventions : « Les agents de police sont devenus des agents électoraux qui ont pour mission de ne pas constater les contraventions quand la popularité de la municipalité pourrait en souffrir [...] La police municipale est relâchée, elle est devenue entre les mains de certaines municipalités un instrument de propagande électorale [...] Vous n’avez plus de police générale [...] les commissaires de police [...] sont sans agents, comme des corps sans bras ».

  • 32 Les mêmes critiques contre les polices municipales seront constamment reprises pendant la IIIe Répu (...)

39C’est pour toutes ces raisons 32 qu’il explique et justifie l’urgence et la nécessité qu’il y aurait à porter remède à cet état de choses, préoccupation à laquelle répondrait l’article 3 : « nous avons cru qu’il suffisait de rétablir les liens de subordination entre les agents et les préfets » d’où ce « système mixte » qui « maintient aux maires la nomination, mais donne aux préfets le droit de les agréer, de les refuser et de les révoquer s’ils commettent des malversations ou des manquements à leurs devoirs ».

40L’agent de police, comme le maire, est donc considéré tantôt comme agent du pouvoir municipal, tantôt comme agent de la force publique ; dans le premier cas il est l’agent immédiat du maire, dans le second cas il prête son concours pour l’exécution des mandements de justice ou pour l’exécution des mesures de police générale, il est alors l’agent du préfet. C’est cette vérité, contestée par les maires, que l’article 3 cherche à rétablir, c’est pourquoi les deux autorités dont émane l’agent de police interviennent dans sa nomination, comme il est rétribué sur les fonds municipaux c’est au maire qu’il appartient de le nommer et de le suspendre, mais, corollaire au droit de nomination du maire et moyen de pallier un agrément qui serait donné sur la foi de renseignements mensongers, c’est au préfet que revient le droit de l’agréer ou non et de le révoquer : ainsi l’autorité municipale et l’autorité de l’administration sont sauvegardées.

  • 33 La loi votée, le 21 janvier 1874 par 359 voix contre 318, fut promulguée le lendemain.

41A l’issue de cette intervention, l’article 3, puis l’ensemble de la loi furent votés 33. La centralisation résultant de la nomination des maires allait, moins d’un mois après cette loi du 22 janvier, être encore renforcée par le décret du 17 février 1874 rattachant la Sûreté générale à la Préfecture de police.

  • 34 « La centralisation c’est toute la France...c’est le génie de la France » Prax-Paris (Journal Offic (...)

42L’enjeu essentiel de ce débat n’échappe à personne : il s’agit du contrôle et des municipalités et des pouvoirs de police qui leur sont consentis. Ceux qui détiennent le pouvoir se font les avocats de la centralisation, l’opposition se fait celui de la décentralisation : telle est la règle qui ne souffrira guère d’exceptions pendant toute la IIIe République, quelles qu’aient pu être les options idéologiques des uns et de l’autre. En janvier 1874, on assiste, en vertu de cette règle, au spectacle quelque peu paradoxal de modérés défendant un centralisme d’inspiration plutôt jacobine ou bonapartiste 34 tandis que les républicains se font les thuriféraires des pouvoirs décentralisés et des thèses libérales !

43L’évolution politique allait dans les années suivantes, en amenant les républicains au pouvoir, inverser les rôles. Lors des discussions sur les projets d’organisation municipale de 1877 à 1884, les modalités d’organisation de la police municipale et la définition des pouvoirs respectifs des préfets et des maires suscitent de nombreux échanges. Si les mêmes arguments demeurent, ils ont changé de camp : les « républicains de gouvernement » se voient opposer à leur tour les libertés municipales par l’opposition de gauche, l’opposition monarchiste et même bonapartiste.

  • 35 Exposé des principes qui accompagnait le premier projet en décembre 1882.

« L’idée dominante que l’on retrouve dans les polémiques du jour qui ont trait aux questions de législation, est de mettre les lois de la République en harmonie avec son principe. Cette idée a été celle de tous les hommes politiques au début de tous les régimes. Pour nous, héritiers de générations de plus en plus pénétrées du principe démocratique qui est l’essence de la révolution, l’œuvre est déjà presque achevée et la conformité de nos lois avec les principes du régime républicain est plus avancée qu’on ne le croit [...] Ce qui distingue essentiellement la République des autres régimes politiques c’est l’origine du pouvoir ou de l’autorité. Tous les pouvoirs, et les lois qui sont l’œuvre des pouvoirs organisés, émanent du peuple [...] Il serait contradictoire que les pouvoirs et les lois émanant du peuple servent à l’opprimer [...] Mais la République [...] ne peut se soustraire aux obligations qui s’imposent à tout gouvernement envers la nation dont il doit assurer la grandeur, la prospérité et l’indépendance [...], et envers les individus qui ont besoin de sécurité. Pour remplir ce rôle elle doit être nantie des moyens d’action nécessaires à tout gouvernement. Ces moyens d’action elle les trouve dans les pouvoirs d’administration, de police et dans le pouvoir judiciaire [...]. La République ne détruira pas ce qui fait la force de la France [la centralisation] 35. »

44Peut-on présenter plus précisément les enjeux et les réponses au problème qui nous occupe ? La loi de 1884 et ses contradictions, les « revirements » des républicains au pouvoir sont annoncés et déjà justifiés dans ce texte.

45Trois séries de débats parlementaires permettent de cerner les positions en présence et les clivages idéologiques ou tactiques sur l’organisation des polices municipales et leur direction : il s’agit des discussions sur l’organisation municipale, à la Chambre en novembre 1883 et au Sénat en mars 1884, et de celles qui ont eu pour objet la question de l’organisation de la police à Paris, qui fut discutée à plusieurs reprises, notamment en janvier 1884 à la Chambre.

46Le 23 novembre 1883, Waldeck-Rousseau - ministre de l’Intérieur du gouvernement Ferry- avait présenté un projet de rattachement du budget de la Préfecture de police à celui de l’Etat. Ce projet fut discuté à partir du 15 janvier à la Chambre et cette discussion permet d’éclairer et de préciser bien des positions de principe à l’égard des polices municipales et notamment celles des républicains opportunistes au pouvoir.

  • 36 Journal Officiel , débats, Chambre, du 16 janvier 1884, p. 49-56.

47Dès le 15 janvier 36, le rapporteur du projet tient un discours qui montre bien l’évolution opérée chez les républicains depuis 1874. Il rappelle l’organisation de la police en France et que dit-il ? C’est l’Etat qui est le maître de la direction, du contrôle, des subventions, c’est l’Etat qui est le maître de la police en France et pour appuyer ses affirmations il démontre que c’est le préfet qui a la direction de tout ce qui touche à la police générale (prisons, vagabonds, aliénés, ordre et sécurité publics...), c’est le préfet qui contrôle les maires dans leurs attributions de police municipale et approuve ou non leurs arrêtés. C’est l’autorité centrale ou le préfet qui désigne directement (les commissaires de police sont nommés par la Sûreté générale) ou indirectement (par le droit d’agrément des personnels de la police municipale que possède le préfet) le personnel de police. Pour les villes de 40 000 habitants c’est le pouvoir exécutif qui organise le personnel et la dépense est une dépense obligatoire. Pour Lyon c’est le préfet du Rhône qui joue le rôle du Préfet de police. En France la police est donc dirigée par l’Etat : telle est l’analyse que les opportunistes au pouvoir font de la situation, pas pour la critiquer cette fois, bien au contraire : il s’agit de justifier la situation de Paris et montrer qu’elle n’est pas différente de ce qui se passe ailleurs, on mesure l’évolution depuis 1874 !

  • 37 Ibid.

48Le même jour, Waldeck-Rousseau lui-même intervient 37 et il explique ce qui décidément va désormais apparaître comme la doctrine en matière de police des gouvernants de la IIIe République, quels qu’ils soient : « Il existe deux espèces de communes au point de vue de la police : pour les unes on juge qu’il suffit de la police générale, cette police qui est faite par la Gendarmerie et par les autres agents de la police générale. Pour ces communes aucune intervention de l’État et aucune contribution obligatoire cela va de soi. Pour les autres l’organisation d’une police particulière est jugée nécessaire, indispensable. Pour ces communes [...] où il est tenu pour constant [...] qu’une police est nécessaire, deux propositions [...] ont toujours été admises : la première c’est que l’organisation d’une bonne police n’est pas d’un intérêt purement municipal, cette organisation est au premier chef je ne dis pas seulement dans le droit, mais dans le devoir de l’État. La sécurité des citoyens n’est pas un des biens particuliers de la commune [...] la sécurité des personnes [...] c’est la dette primordiale de l’État vis à vis des citoyens [...] l’organisation de la police est affaire d’État pour toutes les communes, pour tout le pays. »

  • 38 Journal Officiel, Débats, Chambre, du 19 janvier, p. 87-100.

49Le lendemain, 18 janvier 38, le président de la commission, de Marcère, dont on ne dira jamais assez le rôle éminent qu’il a eu depuis 1872 dans tout ce qui touche à ces questions, donne une interprétation inédite de la législation en matière de police municipale très sévèrement critiquée et contestée par la gauche et la droite de l’Assemblée : « L’Etat a un maire qui est le représentant du gouvernement au point de vue de la police [...] Dans toutes les lois municipales, depuis celle de 1790 jusqu’à celle que vous avez votée dernièrement, [...] dans toutes les lois qui ont organisé les municipalités dans notre pays, le maire est chargé de l’exercice du pouvoir de police en sa qualité d’agent du gouvernement [...] Le maire est, dans cette partie de ses fonctions, le sous-préfet de l’État. »

50C’est à partir du 4 mars 1884, que furent discutés au Sénat les articles relatifs aux pouvoirs de police des maires prévus dans la loi d’organisation municipale adoptée par les députés le 10 novembre précédent. Les républicains au pouvoir eurent alors à justifier des mesures qu’ils reprochaient dix ans plus tôt à la « loi de Broglie » et à son article 3.

  • 39 Séances des 4 et 5 mars in Journal Officiel, Débats, Sénat, des 5, 6 et 7 mars 1884, pp 564 sq, 575 (...)

51Deux séances furent consacrées au débat 39 qui se concentra une nouvelle fois sur la nature des pouvoirs de police : municipale ou gouvernementale, propre ou déléguée, et les pouvoirs respectifs des maires et des préfets dans ce domaine. Ces questions sont soulevées à deux propos : tout d’abord celui de l’intitulé des chapitres de la loi et la répartition des différents articles dans ces chapitres, puis la discussion va porter sur un problème infiniment plus concret celui posé par l’existence et la rédaction d’un article dans lequel un certains nombre de sénateurs voient un danger pour les libertés communales : l’article 99 du texte voté par les députés.

  • 40 Ce sera l’objet d’un amendement déposé par le sénateur Le Noel (déplacement des articles 94, 95, 96 (...)

52Premier problème : la répartition des différents articles dans les différents chapitres de la loi. C’est le sénateur Roger-Marvaise qui, le premier, soulève l’ambiguïté du texte voté par les députés. On a distingué dans deux chapitres différents les « Attributions exercées par le maire comme préposé à la gestion des intérêts communaux » (chapitre II) et les « Attributions exercées par le maire comme agent du pouvoir central » (chapitre III). Or si, logiquement, dans le premier des deux on trouve « la police municipale », la « police rurale » et « les actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs », le tout « sous la surveillance de l’autorité supérieure » (article 91), on trouve dans le second, des attributions qui relèvent indiscutablement de la police municipale : l’article 94 confère au maire le droit de prendre des arrêtés sur les fonctions propres et l’article 97 comprend l’énumération de ces objets : « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté etc... »), ce qui ne semble guère logique puisque lorsque le maire exerce des pouvoirs de police municipale, il n’est pas un agent du pouvoir central mais il agit alors en vertu d’un pouvoir propre qui ne correspond pas à l’intitulé du chapitre III. En conséquence, puisqu’on a cité des fonctions exclusivement municipales dans les attributions relatives aux « agents du pouvoir central » il propose soit de transporter ces articles dans le chapitre II et de changer leur numérotation 40, soit de changer l’intitulé du chapitre III.

53Le problème n’est pas seulement juridique, sémantique ou même logique : c’est à nouveau toute la délicate question de la nature et du partage des pouvoirs de police des maires qui se trouve posée. L’enjeu réel, c’est la direction de la police municipale. Comme le dénonçait un sénateur modéré, Oudet, ce n’est pas une « erreur inexplicable », mais c’est au contraire « la volonté de procurer à l’administration supérieure le droit d’intervenir directement dans ces matières, le droit de les exercer directement, de n’en déléguer l’exercice au maire que de façon limitée [...] c’est le renversement des principes de la loi de 1790, la négation des droits exercés, en vertu de cette loi, depuis plus d’un siècle par les communes et les municipalités. »

  • 41 « La loi municipale », (Journal Officiel, Chambre, annexes, 1883, pp. 34 sq)

54Une telle analyse est d’ailleurs confirmée par le rapport de Marcère 41 qui précisait bien les termes de l’enjeu et les buts du texte :« Tout ce qui se trouve inscrit au Chapitre III relève du pouvoir central et, dès lors, appartient au préfet. » Et pour qu’aucun doute ne subsiste sur les intentions du pouvoir il ajoutait : « des termes de l’intitulé du Chapitre III qui comprend, à l’article 97, l’énumération des objets [de] la police municipale, il résulte logiquement que le préfet est le maître de la police municipale ».

55Dans une circulaire ministérielle, le 15 mai 1884, Waldeck-Rousseau, ministre de l’Intérieur, devait encore préciser la doctrine gouvernementale sur cette question : « la distinction entre la police générale, qui appartient à l’autorité supérieure, et la police municipale est souvent insaisissable : toutes deux ont le même but : assurer la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques ; toutes deux s’exercent par les mêmes agents (commissaires de police, agents de police et gardes champêtres), l’Etat n’ayant pas, par économie et pour assurer l’unité indispensable du service, d’agents spéciaux de surveillance et d’exécution ; les agents chargés de la police municipale sont donc à la fois placés sous les ordres du maire pour la police municipale et sous les ordres du préfet pour la police générale et par conséquent il est impossible de soutenir que le service de police soit exclusivement municipal. »

56L’importance du problème est telle qu’elle explique la longueur des discussions : deux séances à l’issue desquelles, après avoir envisagé diverses solutions -déplacement des articles et même confusion des Chapitres II et III en un seul-, dans l’énervement, la confusion, la lassitude, le texte fut adopté sans changement.

57Cette discussion et ce vote ont vu un renversement des rôles par rapport à 1874 . Mais ce nouveau clivage était apparu de façon bien plus symbolique encore à un autre propos lors de ces deux séances. En effet à l’occasion de cette discussion un autre problème encore plus important et plus concret a surgi : celui soulevé par l’existence et la portée de l’article 99.

58Il s’agit d’un article apparu tardivement et presque clandestinement dans le projet de loi : il a été adopté par les députés, sans réelle discussion, en même temps que deux autres articles qui, eux, avaient retenu toute leur attention et suscité de longs débats : les articles 100 et 101 sur les cloches des églises et leur utilisation ! Cet article pose un problème qui nous est devenu familier : celui de la volonté du pouvoir central, quel qu’il soit, de contrôler les pouvoirs de police qu’il a délégués aux maires, il est en cela comparable au problème soulevé par l’article 3 de la « loi De Broglie » de janvier 1874, quoique sa réelle origine législative soit à chercher dans l’article 15 de la loi de juillet 1837 qui prévoyait la substitution du préfet au maire, considéré comme délégué du pouvoir central, en cas de manquement, faute ou négligence.

59Oudet, au nom de l’opposition, va très longuement, dans une argumentation à la fois juridique et historique, se livrer à une critique et une attaque en règle de cet article 99 qui prévoit, dans certaines circonstances, le dessaisissement des maires de leurs pouvoirs de police, au profit des préfets.

60Il en rappelle d’abord l’historique : cet article n’existait pas dans les premiers projets proposés et adoptés par la Chambre, c’est plus tard que l’on a décidé de ressusciter l’article 15 de la loi de 1837 sous la forme de cet article 99 qui est apparu, « tardivement », « furtivement », « en seconde lecture », « nuitamment, en catimini, en rasant les murs [...] comme un loup qui pénètre dans une bergerie pour égorger le troupeau », dans un Rapport supplémentaire de la commission avec d’autres articles, « relatifs aux cloches », sur lesquels le Rapport s’explique longuement, alors qu’il reste muet sur ce nouvel article ; les députés, pensant qu’aucune innovation sérieuse n’était apportée à la législation existante, n’y ont pas fait attention. Or cet article permet au préfet de « mettre la main sur les libertés municipales et les droits propres aux communes et aux maires », c’est « organiser la centralisation à outrance ».

61« Si le maire refuse ou néglige de prendre les mesures exigées par une bonne police municipale ou rurale, le préfet, après une mise en demeure restée sans résultat, y pourvoit selon les circonstances, soit par des arrêtés individuels, soit par des règlements applicables à toutes les communes du département ou à plusieurs de ces communes ». Cette première version adoptée par la Chambre était « obscure et permettait des interprétations abusives », la commission sénatoriale en convint et elle fut écartée sans même être discutée tant elle était « équivoque et dangereuse puisqu’elle permettait au préfet de prendre des règlements permanents même au refus d’un maire, ce qui revenait à nier le pouvoir de ce dernier et à anéantir l’autorité municipale ». La commission en proposa alors une seconde :

62« Si le maire refuse ou néglige de prendre les mesures de police municipale ou rurales qui rentrent dans ses attributions en vertu de l’article 97, le préfet pourra, après une mise en demeure restée sans résultat, y pourvoir d’urgence. Le préfet ne pourra, en aucun cas, prendre à défaut du maire, un arrêté portant règlement permanent ». « Tout aussi inacceptable », elle fut repoussée au vote le 12 février. « on croyait l’affaire réglée, il n’en est rien », car la commission en propose une troisième version, « plus grave et dangereuse, mais plus franche aussi », car, selon lui, il n’y a plus « ni équivoque, ni ambiguïté » : « Les pouvoirs qui appartiennent au maire en vertu de l’article 91 ne font pas obstacle au droit du préfet de prendre pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre elles et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne pourra être exercé à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat ».

63Cette obstination atteste la volonté du gouvernement de « dessaisir les maires de leurs droits de police municipale au profit des préfets c’est à dire du pouvoir central », celle de « nous ramener en arrière [...] de reprendre ce qui constitue nos droits acquis et de les absorber au profit d’une centralisation à outrance ». Avec cette nouvelle rédaction le préfet aura dans l’avenir le droit de partager avec les maires tous les droits de police municipale et rurale, « c’est bien là un droit nouveau, sans précédent dans notre législation », le maire n’est plus qu’un « gérant des affaires communales », le véritable chef c’est le préfet, incontestablement placé par l’article 99, en fait et en droit, au dessus du maire pour toutes les choses municipales : « si nous votons [cet article] demain ce sera l’absorption du droit des municipalités [...] Il faut que le gouvernement se sente bien sûr de lui pour attaquer avec tant de résolution, de parti pris et d’obstination nos libertés communales qui sont la base de toutes les libertés ».

64C’est de Marcère (nouvellement élu sénateur) qui va d’abord intervenir en tant qu’ancien rapporteur de la commission à la Chambre des députés, pour défendre le projet de loi et justifier et la répartition des pouvoirs des maires en deux chapitres distincts et l’article 99.

65Il justifie d’abord la place des articles 94 et 99 dans le chapitre intitulé « les attributions exercées par le maire comme agent du pouvoir central » avec des arguments qui, parfois, relèvent d’une casuistique complexe : ainsi, pour lui, ce qui donne au pouvoir municipal son caractère et sa nature ce n’est pas la place qu’occupe la loi dans tel ou tel chapitre, ce sont les attributs, les moyens, les sanctions que la loi lui donne. S’il était nécessaire en 1789-1790, de déterminer exactement le pouvoir municipal et le pouvoir central, donc de préciser si tel pouvoir était délégué ou propre, ce n’est plus utile depuis que la commune s’est imposée comme un être moral qui ne tient pas son existence de la création fictive de la loi, mais de son existence propre, particulière, autonome, de son pouvoir propre, individuel que personne ne peut plus contester. C’est pour cela que les formules importent peu : elles sont devenues sacramentelles et inutiles... La faiblesse des arguments surprend, elle semble à la mesure de l’embarras du parti au pouvoir !

66Il utilise ensuite une argumentation plus juridique : ainsi pour justifier la place de l’article 94 dans les « fonctions déléguées par le pouvoir central », il fait observer, premièrement que les arrêtés du maire peuvent être suspendus et même annulés par le préfet, donc ce droit de prendre des arrêtés dépend bien du pouvoir central, deuxièmement que les juges de paix peuvent, en cas de contravention à l’un de ces arrêtés, lui refuser toute force légale en déclarant qu’il n’a pas été pris légalement ou que le maire dépasse les limites de son droit... Donc comment prétendre que le maire ne dépend pas du pouvoir central quand il prend des arrêtés ? Comment crier à l’anéantissement des libertés communales parce que l’article 94 est situé au chapitre III ? Par ailleurs on reconnaît au préfet le pouvoir de réglementer les matières de police dans l’étendue de leur département : ils participent donc bien au pouvoir municipal.

  • 42 Perrinjaquet (J.), op. cit., 1905, p.77

67Il ajoutait aussi une curieuse théorie selon laquelle la police confiée au maire était une « attribution mixte » 42 exercée par un maire, transformé en une sorte de fonctionnaire : « le maire est tout à la fois, sans qu’il soit possible de distinguer, le mandataire de la commune et le délégué de la Nation. »

68Pour l’article 99, il se défend d’avoir voulu diminuer les pouvoirs de police des maires, puisque la loi consacre le maire comme chef de la police dans la commune et lui permet de réglementer toutes les matières prévues par la loi de 1790. Il explique la tardive apparition de cet article par la prise de conscience d’une lacune : on avait précisé que le maire était le chef de la police municipale, qu’il pouvait prendre des arrêtés, que le préfet pouvait les suspendre ou les annuler, mais on avait oublié la mauvaise volonté, l’oubli de son devoir par un maire : personne ne pouvait se substituer à lui ou l’obliger à prendre une mesure urgente, pressante : « si nous avons à sauvegarder la liberté municipale, il faut aussi nous mettre en garde [...] contre la tyrannie locale [...] Les affaires de police peuvent être pour un maire mal intentionné, mal inspiré, l’occasion d’exercer une tyrannie locale [...] IL faut pourvoir à cela, empêcher ce désordre [...] C’est donc avec un étonnement véritable que j’ai entendu fondre cet orage sur ma tête ».

69C’est un ancien préfet, le sénateur Le Noël, qui lui répond sur le point réglementaire. Il rappelle tout d’abord que l’article 15 de la loi de 1837 ne permettait au préfet de se substituer au maire négligent que dans le domaine des pouvoirs délégués, pour l’exercice des fonctions propres le préfet dispose d’un droit de surveillance et de la possibilité de ne pas approuver ses arrêtés, mais pas du droit de substitution, pour prendre un arrêté que le préfet souhaiterait voir prendre et que le maire ne prend pas. C’est depuis le rapport Vatimesnil de 1848, que la loi a été interprétée de façon exhaustive. C’est parce que le préfet n’a pas le pouvoir réglementaire pour une seule commune, mais pour l’ensemble des communes, qu’il ne peut se substituer au maire par voie d’arrêté individuel et c’est parce que ce droit manquait que le gouvernement a introduit cet article 99 comme l’a clairement indiqué « le commissaire du gouvernement ». Or il démontre point par point que les préfets ont déjà tous les moyens, par des lois spéciales, de faire face aux cas invoqués par les défenseurs de l’article 99, point n’est besoin d’ajouter de nouveaux pouvoirs aux préfets « qui en ont déjà trop » dit-il.

70La situation en est parvenue à un point tel que le ministre de l’Intérieur, Waldeck-Rousseau, juge nécessaire d’intervenir. Il va se lancer dans l’opération délicate qui consiste à démontrer qu’il ne faut pas confier trop de pouvoirs aux maires -pourtant élus au suffrage universel- au nom des intérêts généraux et des indispensables pouvoirs du gouvernement, lui-même issu du suffrage universel.

71Après avoir reconnu le côté équivoque de l’ancienne rédaction de l’article 99, Waldeck-Rousseau va s’attacher à démontrer, et c’est un rituel nécessaire voire indispensable pour rasséréner la majorité, la conformité de la nouvelle rédaction avec « les tables de la loi » que constitue la législation de 1789-1790. Celle-ci visait, selon lui, à donner aux autorités départementales uniquement le pouvoir de prendre des mesures relatives au maintien de la sûreté, de la tranquillité, de la salubrité publiques : c’est exactement l’objet du nouveau texte : « L’article 99 copié [...] sur ces lois mêmes qu’on promet de respecter, ne permet [...] au préfet de prendre un arrêté qui serait exécutoire dans les communes [...] qu’autant qu’il s’agit de la sûreté, de la salubrité ou de la tranquillité publiques. »

72Mais il affirmait à nouveau que, si la commune reçoit une compétence pour exercer certaines prérogatives de l’autorité publique, cette compétence n’est qu’une concession faite par l’État, qui peut toujours lui être retirée. « Il n’est pas possible qu’au dessus du maire, investi d’une délégation particulière, il n’y ait pas une autorité supérieure chargée de prendre les mesures commandées par l’intérêt général (très bien à gauche). C’est là le corollaire essentiel, inéluctable d’une mesure de décentralisation [...] qui veut que l’État remette aux mains des chefs des municipalités une partie de ses pouvoirs, qu’il lui délègue une partie de ses droits. Si vous arriviez à déclarer que la volonté du maire est en toute matière souveraine sans qu’il puisse jamais y avoir lieu à recours, la conclusion logique et inéluctable [...] serait qu’on ne doit conférer aux maires qu’un pouvoir strictement restreint [...] et qu’à aucun point de vue on ne doit leur donner une délégation de ce qui constitue une puissance publique (approbations à gauche). »

73Waldeck-Rousseau explique les difficultés de classement des différents articles dans tel ou tel chapitre, difficultés dans lesquelles on a vu des intentions cachées, par la nécessité de regrouper, dans un but de codification rationnelle, des choses éparses dans la législation antérieure à laquelle il rend hommage pour ce qui est de la loi de 1837, mais selon lui, la nouvelle législation va beaucoup plus loin dans le domaine des libertés et de l’autonomie communale.

74Enfin, il va, à la fois rattacher l’article 99 à la « loi des lois » et évoquer le spectre de « l’autonomie communale » qui évoque, irrésistiblement le souvenir abominable, de la Commune : « L’article 99 n’est pas autre chose que l’application des lois de 1789 et 1790 [...] Ce qu’a fait la loi de 1789 [...] ç’a été d’établir dans quelle mesure la liberté communale peut vivre, peut coexister avec la liberté de l’État ; dans quelle mesure les intérêts et les franchises municipaux peuvent coexister avec les intérêts si nombreux, si graves, si essentiels, dont l’État n’est que la raison sociale [...] En 1789 on a voulu donner aux communes la plus grande vitalité, la plus grande somme d’activité possible, le plus de liberté qu’on pouvait, mais on n’a jamais entendu [...] qu’alors qu’une délégation aura ainsi été consentie au profit du maire, si ce maire ne remplit pas son devoir, l’État sera dans l’impuissance de pourvoir à sa propre sûreté. Ce serait substituer à la doctrine fondamentale de notre droit public [...] un système d’autonomie poussé à ses dernières limites. »

L’article 99, après le rejet de deux amendements, fut adopté par 146 voix contre 122.

75Empêtrés dans des impératifs contradictoires -garder le contrôle d’un pouvoir confié à des municipalités désormais indépendantes du pouvoir central, tout en donnant l’impression de respecter les principes libéraux et décentralisateurs de 1789-1790 dont les républicains s’étaient faits les champions dans l’opposition au Second Empire ou à l’Ordre Moral, en laissant la charge financière des dépenses de police aux municipalités-, les législateurs ont accouché d’une loi ambiguë.

3. Une réponse ambiguë : la « charte municipale » d’avril 1884

76La nouvelle loi d’organisation municipale fut adoptée à la fin du mois de mars 1884. Promulguée le 5 avril 1884, elle mettait fin à une période transitoire de près de quinze ans et tranchait entre les différentes options alternativement choisies depuis la Révolution. Dans l’esprit de ses auteurs elle marquait un retour aux grandes options de la Constituante comme l’affirmait de Marcère dans sa présentation du projet : « Nous restituerons aux maires des communes la plénitude des pouvoirs de police municipale et générale qui leur étaient dévolus par la législation de l’Assemblée constituante ». De fait la législation adoptée contient d’incontestables avancées libérales et décentralisatrices et réaffirme la plupart des grands principes de 1789-1790.

77Les articles 91 et 92 font du maire le chef de la police municipale, tout en reprenant la distinction entre les fonctions proprement municipales du maire et les pouvoirs qu’il exerce comme représentant du pouvoir central. On retrouve ainsi la distinction entre « pouvoirs propres » et « pouvoirs délégués » qui existait déjà dans les article 50 et 51 de la loi de décembre 1789 et qui avait été reprise par la loi de juillet 1837, dont les articles 9 et 10 correspondent, au mot près, respectivement aux articles 92 et 91 de la loi de 1884 :

78Article 91 : le Maire est chargé sous la surveillance de l’administration supérieure de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs.

79Article 92 : le Maire est chargé, sous l’autorité de l’administration supérieure :

  1. de la publication et de l’exécution des lois et règlements ;

  2. de l’exécution des mesures de sûreté générale ;

  3. des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois.

80Par rapport à celles qui l’ont précédée la seule originalité de la nouvelle législation consiste à placer dans deux chapitres distincts les pouvoirs propres exercés sous la surveillance de l’autorité supérieure (Chapitre II) et ceux exercés sous l’autorité de la dite administration (Chapitre III). Nous l’avons vu, cette distinction a donné lieu à de vives discussions, notamment au Sénat : l’article 97, qui énumère les tâches de police des maires, comprend les pouvoirs propres dont quelques sénateurs firent remarquer qu’il n’était guère logique (ou pire qu’il était inquiétant) qu’ils figurassent au Chapitre III, c’est à dire dans les « attributions exercées sous l’autorité de l’administration supérieure ».

81Les articles 94, 97 et 98 précisent et énumèrent les pouvoirs de police, très étendus, des maires : tout d’abord un pouvoir réglementaire, celui de prendre des arrêtés :

82Article 94 : le Maire prend des arrêtés à l’effet :

  1. d’ordonner les mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité.

  2. de publier de nouveau les lois et règlements de police et de rappeler les citoyens à leur observation.

83Le maire, chargé par l’article 91 de la police municipale et de la police rurale, se voit investi, par cet article 94, pour l’accomplissement de sa mission, « d’une sorte d’autorité législative » (Morgand) qui lui permet de prendre des arrêtés réglementaires dont l’inobservation entraîne une sanction pénale.

84C’est l’article 97 qui détermine et énumère les objets de la police municipale, cet article reprend, en dehors de quelques ajouts de circonstance, pratiquement mot pour mot, l’article 50 du Décret du 14 décembre 1789, et l’article 3 du titre XI de la Loi des 16-24 août 1790 :

85Article 97 : La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :

  1. tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité de passage dans les rues [...] nettoiement, éclairage, enlèvement des encombrements, démolition ou réparation des édifices menaçant ruine [...]

  2. le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, telles que les rixes et les disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits et rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique.

  3. le maintien du bon ordre dans les lieux où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

  4. le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort.

  5. l’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l’aune ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique ;

  6. le soin de prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties en provoquant s’il y a lieu, l’intervention de l’administration supérieure ;

  7. le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés.

    • 43 Les passages en caractères gras mettent en évidence les différences entre le texte de 1884 et celui (...)

    le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés et les furieux laissés en liberté et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. 43

86L’article 98, qui n’a pas d’équivalence dans la législation municipale antérieure, énumère les droits de police des maires sur les routes nationales, départementales et autres voies de communication dans l’intérieur des agglomérations.

87Les articles 91 et 102 concernent la police rurale et confient aux maires des pouvoirs étendus dans ce domaine puisqu’ils sont « chargés de la police rurale » par l’article 91 et l’article 102 leur donne le pouvoir de « nommer » et « suspendre » les gardes champêtres (« l’agrément » et la « révocation » sont laissés au préfet). La loi de 1884 reprenait ainsi, pour l’essentiel, les dispositions des lois de 1837 et 1867, mais ce faisant, elle tranchait dans un débat récurrent : la police rurale appartient-elle au domaine de la police locale ou à celui de la police générale ? La législation révolutionnaire n’offrait qu’une réponse ambiguë puisque si la loi du 14 décembre 1789 avait confié à la vigilance et à l’autorité des officiers municipaux le soin de faire jouir les habitants d’une bonne police à l’intérieur d’une commune, le Code rural, disposant dans l’intérêt des campagnes, s’exprimait différemment, ne plaçant pas la police des campagnes sous l’autorité des corps municipaux, mais sous leur juridiction, une juridiction qui n’allait pas tarder à leur être enlevée par le Code des délits et des peines. La loi de 1884 considère donc la police rurale comme relevant de la police locale et non de la police générale et en confie la direction aux maires, alors que beaucoup considéraient qu’elle n’est pas dans les attributions de la police municipale, mais partie intégrante de la police générale et une des branches de la police judiciaire.

88La cause essentielle de cette libéralité de l’Etat dans le partage des pouvoirs de police apparaît dans les articles 106 à 109 et dans l’article 136. Si la IIIe République laisse aux communes des pouvoirs importants de police, c’est parce qu’elle leur en laisse la responsabilité et la charge financière.

89Les articles 106 à 109, reprenant le système de responsabilité collective institué par la loi 4 Vendémiaire an IV, rendaient les communes « civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements et des rassemblements armés ou non armés », les sommes servant à régler les indemnités étant réparties entre les habitants sous la forme de suppléments aux contributions directes sauf si le maire pouvait démontrer avoir pris toutes les mesures « à l’effet de prévenir les attroupements ou rassemblements et d’en faire connaître les auteurs ».

90L’article 136, enfin, fait reposer sur les communes la charge financière des dépenses afférentes au service de la police municipale : elles sont obligatoires, les municipalités ne peuvent pas ne pas les voter.

91C’est l’étendue considérable des pouvoirs de police confiés aux maires, la nette formulation de l’article 91 qui les charge, et eux seuls, de la police municipale et rurale, enfin le fait, absolument nouveau, que l’on confie ces pouvoirs à des maires non plus nommés et révoqués par le gouvernement, mais librement élus, qui confèrent à cette loi de 1884 un caractère incontestablement décentralisateur et libéral. Ses défenseurs comme quelques uns de ses plus farouches adversaires feront remarquer l’autonomie considérable des polices municipales qui en résulte. Cette reconnaissance était le tribut payé aux idéaux républicains, mais aussi et surtout à ce souci d’économie, constant chez les gouvernants de la IIIe République. Si l’Etat veut faire l’économie des dépenses occasionnées par la police, il doit faire supporter cette charge aux communes : c’est pourquoi elles doivent payer jusqu’aux salaires des commissaires de police que pourtant elles ne recrutent, ne nomment, ni ne sanctionnent. Dans ces conditions il semblait difficile de ne pas donner aux communes le pouvoir de diriger, commander, utiliser ce qu’elles finançaient de leurs propres deniers.

92Mais au delà de ces évidences, la loi de 1884 contient d’incontestables limites aux pouvoirs de police des maires.

  • 44 E. Miriel, op. cit., 1897, p. 98.

93Si le texte confirme le maire comme chef de la police municipale, s’il énumère longuement ses pouvoirs, il n’en précise pas moins les limites et laisse à l’Etat de grandes prérogatives et des moyens importants de surveillance, de contrôle, voire de reprise en main des polices municipales. L’Etat ne saurait se désintéresser des questions qui touchent au maintien de l’ordre, de la sûreté, de la salubrité. Ce qui va l’obliger à « ressaisir les pouvoirs concédés aux municipalités d’une façon précaire aussitôt que celles-ci négligent ou refusent de s’en servir » 44. Ces précautions -à la source de problèmes et de conflits renouvelés-, vont constituer les bases de la reconquête par l’État de ces pouvoirs de police regrettés aussitôt qu’abandonnés.

Ces précautions, ces garde-fous mis aux pouvoirs de police des maires sont à rechercher dans les articles 85, 95, 99, 103, 104, 105 et dans la place des articles 94 et 97 dans le chapitre III.

94Nous avons évoqué la controverse qui eut lieu au moment de la discussion de la loi, au Sénat en mars 1884, sur la place anormale, dans un chapitre relatif aux « attributions des maires sous l’autorité de l’administration supérieure », de l’article 94, qui énonce le droit du maire de prendre des arrêtés en fonction de ses droits propres, et de l’article 97, qui énumère les objets de la police municipale : alors qu’il s’agit de pouvoirs « propres » on les place dans le chapitre relatif aux pouvoirs « délégués ». Cette question soulevait plus qu’un problème de forme : elle dénonçait l’esprit dans lequel les pouvoirs de police des maires étaient considérés par le gouvernement et la majorité opportuniste, le rapport De Marcère était sans ambiguïté à ce sujet : « le préfet est le maître de la police municipale ». Conformément à cette affirmation et de façon nette et explicite, la loi prévoyait un certain nombre de limites aux pouvoirs de police des maires.

95Son article 95, comme les paragraphes 3 et 4 de la loi du 18 juillet 1837, donnait au préfet la possibilité d’annuler un arrêté du maire : « les arrêtés pris par le maire sont immédiatement adressés au sous-préfet ou, dans l’arrondissement du chef-lieu du département, au préfet.

Le préfet peut les annuler ou en suspendre l’exécution.

Ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent ne sont exécutoires qu’un mois après la remise de l’ampliation constatée par les récépissés délivrés par le sous préfet ou le préfet.

Néanmoins en cas d’urgence, le préfet peut en autoriser l’exécution immédiate ».

La tutelle de l’État pèse également sur les pouvoirs de police du maire dans la mesure où le préfet peut se substituer à lui.

96Ce droit de substitution est prévu par la loi de 1884 dans cinq cas déterminés ; par l’article 85 un préfet peut procéder d’office aux actes requis par la loi quand un maire refuse ou néglige de le faire ; l’article 93 : pour une inhumation d’urgence ; l’article 98, paragraphe 4, permet au préfet d’accorder des permissions de voirie à titre précaire en cas de refus du maire non justifié par l’intérêt général ; l’article 99, adopté nous l’avons vu après pas mal de confusion et de modifications, permet au préfet de se substituer au maire pour prendre des mesures de police applicables, soit dans plusieurs communes si l’autorité municipale n’y a pas pourvu, soit dans une seule commune, mais à condition, dans ce cas, qu’une mise en demeure du maire soit restée sans résultat ; l’article 152 dans le cas où le maire refuse d’ordonnancer une dépense régulièrement autorisée et liquide.

97De tous ces articles c’est bien évidemment l’article 99 qui souleva dès son apparition le plus de critiques et les discussions les plus vives. Finalement adopté après un plaidoyer vigoureux du ministre de l’Intérieur, il devait, par l’usage qui en fut fait par la suite, justifier les critiques élevées lors de son apparition.

  • 45 L’article 88 confiait aux maires l’autorité (nomination, révocation...) sur le personnel communal : (...)

Par ses articles 103, 104 et 105, la loi de 1884 prévoyait explicitement, des exceptions aux articles 88 45,91,92,94 et 97, définissant les pouvoirs de police des maires.

  • 46 « Dans les villes ayant plus de 40 000 habitants, l’organisation du personnel chargé du service de (...)

Les premières entorses au principe « municipal » de la police figurent dans l’article 103 46, elles concernent :

  • l’autorité du maire sur le personnel de la police municipale dans toutes les communes : il nomme et suspend les policiers, sauf les commissaires de police, mais l’agrément définitif et le droit de révocation lui échappent.

  • l’organisation de la police dans les villes de plus de 40 000 habitants : le maire et la municipalité n’y ont pas la liberté d’organiser la police et ses effectifs à leur guise : effectifs et cadres sont fixés par décret et la dépense est obligatoire.

98Cette législation particulière trouve sa source et ses origines dans l’article 50 de la loi du 5 mai 1855, l’article 23 de la loi du 24 juillet 1867 et dans l’article 3 de la loi du 20 janvier 1874. Avant 1855 toutes les communes de France, sauf Paris et Lyon, étaient soumises au même régime pour ce qui était de l’organisation de la police municipale : à l’exception des commissaires de police, tous les agents de police étaient nommés par les maires. Trouvant que cette façon de faire ne présentait pas dans les grandes villes des garanties suffisantes, l’article 50 de la loi du 5 mai 1855 décida que, dans les chefs-lieux de département dont la population atteignait 40 000 habitants, le préfet remplirait les fonctions du Préfet de police dans le département de la Seine, les conseils municipaux n’auraient plus que le droit de voter les crédits nécessaires demandés par le préfet, ces crédits seraient des dépenses obligatoires et un décret le 26 décembre fixa les cadres des polices des dix sept villes concernées par cet article 50.

99Ce régime exceptionnel, qui dépouillait en fait les maires des grandes villes de leurs pouvoirs de police, fut abrogé en 1867 par l’article 23 de la nouvelle loi municipale du 24 juillet 1867. Cet article rendait aux maires de ces villes leurs pouvoirs de police et ne laissait au gouvernement que le droit de fixer le cadre du personnel, les dépenses restant obligatoires. La loi de janvier 1874 ne toucha pas à cette organisation de la police des grandes villes, mais apporta dans les autres communes des restrictions aux pouvoirs des maires à l’endroit des personnels subalternes de police : l’agrément du préfet qui, seul, possède le droit de révocation.

  • 47 Ce qui représentera 50 villes au recensement de 1911, dont 20 n’étaient pas chef-lieux de départeme (...)

100L’article 103 de la loi de 1884 reprend donc ce système, mais l’étend à toutes les villes de 40 000 habitants qu’elles soient, ou non, chefs-lieux de département 47. Au fur et à mesure que la population des villes atteint cette limite, un décret fixe l’organisation de leur police municipale.

101Enfin, si cet article 103 donne aux maires le droit de nommer et de suspendre les personnels subalternes de police, l’agrément et le droit de révocation appartiennent au préfet, ce qui limite singulièrement, en théorie du moins, l’autorité des maires sur le personnel de la police municipale, d’autant que les commissaires de police, eux, sont toujours recrutés, nommés, mutés par décret du Ministre de l’Intérieur. Si on se souvient du vif débat qui eut lieu à ce sujet en 1874, lors de la discussion de la loi de Broglie, on ne manquera pas de remarquer que, contrairement aux idées alors défendues par les républicains, la IIIe République n’a pas plus confié au maire la pleine autorité sur les personnels de police que ne l’avait fait le gouvernement de l’Ordre Moral.

102Seconde limite prévue par la loi de 1884 aux pouvoirs de police des municipalités : le cas particulier de la police de l’agglomération lyonnaise.

  • Article 104 : « le préfet du Rhône exerce dans les communes de Lyon, Caluire et Cuire, Oullins, Sainte Foy, Saint Rambert, Villeurbanne, Vaux en Velin, Bron, Vénissieux et Pierre-Bénite, du département du Rhône et dans celle de Sathonay du département de l’Ain, les mêmes attributions que celles qu’exerce le Préfet de police dans les communes suburbaines de la Seine ».

  • Article 105 : « Dans les communes dénommées à l’article 104, les maires restent investis de tous les pouvoirs conférés aux administrations municipales par les paragraphes 1,4,5,6,7 et 8 de l’article 97. Ils sont en outre chargés du maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics. »

103Cette situation particulière faite à la ville de Lyon perpétue la loi du 19 juin 1851 qui dessaisissait le maire de Lyon de ses pouvoirs de police, hormis la police administrative de la petite voirie (arrosage, balayage, entretien des bâtiments municipaux...), au profit du préfet du Rhône qui se voyait investi des pouvoirs du Préfet de police. Le système qui subsista pendant le second Empire fut renforcé par la loi du 4 avril 1873. C’est la loi du 21 avril 1881 qui conféra à la ville de Lyon le même régime que les autres communes de France, exceptée la division en six arrondissements et, bien sûr, les attributions de police exercées, depuis la loi du 19 juin 1851, par le préfet. C’est un règlement d’administration publique, en date du 11 juin 1881, qui devait faire le partage entre les objets concernant la « police générale » qui devaient rester au préfet et les objets concernant la « police municipale » qui devaient être restitués au maire. Lorsque la loi de 1884 a été discutée, la situation, au point de vue de la police, était assez compliquée puisque la « police municipale » était concurremment exercée par les maires de l’agglomération et le préfet, mais d’après des partages compliqués et différents selon les villes. Lors de la première délibération à la Chambre, la commission proposa de faire cesser cette diversité et d’appliquer les mêmes règles dans toutes les communes de l’agglomération. Le texte voté par les députés en première lecture, le 26 février 1883, attribuait au préfet du Rhône, les pouvoirs du Préfet de police à Paris, dans toutes les communes de l’agglomération lyonnaise. Ce texte fut très remanié par la commission entre la première et la deuxième délibération : elle modifiait la liste des communes concernées, réduisait les pouvoirs du préfet du Rhône à ceux exercés par le Préfet de police dans les communes suburbaines de la Seine et les maires recevaient des attributions de police assez nombreuses.

104Lors de la séance du 27 octobre 1883, Lagrange, député de Lyon, proposa un amendement réduisant encore les pouvoirs du préfet : « Dans les communes dénommées à l’article 104, les maires restent investis de tous les pouvoirs confiés aux administrations municipales par les paragraphes 1,3,4,5, 6, 7 et 8 de l’article 97. Pour assurer l’exécution de ses arrêtés, le maire de Lyon, en outre de ses agents municipaux spéciaux, pourra requérir les commissaires de police et les gardiens de la paix ».

Cet amendement fut renvoyé en commission et, le 29 octobre, le rapporteur de Marcère, proposa l’adoption du premier paragraphe de l’amendement Lagrange, mais s’opposa à l’adoption du deuxième paragraphe à cause des conflits qu’il pourrait susciter.

105Devant le Sénat la commission proposa de supprimer le 3e paragraphe de l’article 97 parmi les pouvoirs réservés aux maires (« le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes »). C’est ce texte qui fut adopté en première lecture, mais en seconde délibération Munier, sénateur du Rhône, obtint le rétablissement de ce paragraphe 3 dans les droits de police concédés aux maires, mais au prix d’une rédaction qui supprimait les mots : « dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes », de façon à réserver au préfet la surveillance de toutes les réunions pouvant présenter quelques danger pour la tranquillité publique. C’est ce texte, en retrait par rapport à celui voté à la Chambre, qui fut finalement adopté.

106En vertu des articles 104 et 105 de cette loi de 1884, le préfet du Rhône exerce donc, dans l’agglomération lyonnaise, la police générale (comme tous les préfets dans toutes les communes) et des attributions de police municipale : celles définies au paragraphe 2 de l’article 97 (« les atteintes à la tranquillité publique ») et la surveillance de tous « les rassemblements d’hommes » quelles que soient les circonstances qui les ont provoqués. Cette seule énumération suffirait à faire comprendre que le gouvernement tient à se réserver, à Lyon, par l’intermédiaire du préfet, la police de la rue, le maintien de l’ordre.

Telles sont donc les avancées et les limites de la loi de 1884 en matière de pouvoir de police des maires.

  • 48 Ducrocq, Cours de droit administratif et de législation française des finances ..., 1895, t.1, p.35 (...)

107Beaucoup de commentateurs ont fait ressortir la contradiction existant entre l’article 97 et l’article 99, dont on a pu écrire qu’il était « le rachat de l’élection des maires » 48. Cette ambivalence de la loi qui fait des maires les chefs de la police municipale et rurale tout en maintenant des droits importants à l’État par l’intermédiaire des préfets, permet de comprendre les lectures contradictoires qui en ont été faites dès sa promulgation.

Pour les uns, la loi de 1884 rend ou confirme aux maires la plénitude des pouvoirs de police (article 91), elle fait d’eux des agents de l’État en même temps que les premiers magistrats de la commune.

108Comme « agents de l’autorité administrative », ils sont chargés de la publication et de l’exécution des lois et règlements (article 92). Ils exercent ces fonctions au moyen d’arrêtés de police (article 94). Ils sont également chargés de l’exécution des mesures de sûreté générale, pour laquelle ils disposent de la force publique (gardes champêtres et agents de police) et de la force armée par voie de réquisition écrite.

109Comme « agents de la commune », ils ont des pouvoirs propres et exercent sur leurs concitoyens les droits que comporte la police municipale et rurale dont les objets sont précisés par l’article 97. Ce pouvoir de police est exercé au moyen de règlements généraux ou de règlements particuliers, dont l’exécution est sanctionnée par l’article 471 du Code pénal et pour lesquels il peut requérir la force armée comme pour des mesures de sûreté générale.

Le pouvoir de police des maires est donc triple, il ressortit à la fois :

  • à la police administrative par voie d’arrêtés, sous le contrôle du préfet qui peut soit en suspendre l’exécution, soit les annuler.

  • au maintien de l’ordre, domaine où leurs pouvoirs sont les plus étendus : ils décident si telle ou telle manifestation doit être tolérée ou interdite, ils dirigent par l’intermédiaire du commissaire de police les agents chargés de maintenir ou de rétablir l’ordre, le tout sous le contrôle du préfet, et sous la menace que représente la responsabilité civile engendrée, en cas de troubles, par les articles 106 à 109.

  • à la police judiciaire, car les maires sont « Officiers de police judiciaire, auxiliaires du procureur de la République » par l’article 9 du Code d’Instruction Criminelle. À ce titre ils peuvent procéder aux recherches lors des crimes et des délits et exécuter les mandats de justice dans la commune.

110Mais cette loi qui, à certains égards, fait du maire un homme très puissant, limite en même temps certains de ses pouvoirs :

il ne peut choisir le personnel de la police municipale : l’agrément du préfet est nécessaire et il n’a pas le droit de révocation (article 103), le choix du fonctionnaire qui dirige l’exercice de la police municipale, le commissaire de police, lui échappe totalement au profit du directeur de la Sûreté générale au ministère de l’Intérieur dans les villes de plus de 40 000 habitants, l’organisation de la police municipale et de ses cadres lui échappe également (article 103). Quant à Paris et Lyon la police y est dirigée directement par le pouvoir central par l’intermédiaire d’un fonctionnaire : le Préfet de police ou le préfet du Rhône.

111La loi institue un contrôle des pouvoirs de police du maire et de l’usage qu’il en fait (article 95, 99). Ce contrôle est exercé par le préfet, c’est à la fois un contrôle hiérarchique sur l’agent de l’Etat qu’est le maire par ses pouvoirs délégués, et un contrôle de tutelle sur l’agent de la commune, à ce titre le préfet peut retirer provisoirement au maire l’exercice de son droit de police ou même se substituer à lui, les maires peuvent être suspendus et même révoqués par décret, dans la plupart des cas ce sera pour un exercice du droit de police, jugé mauvais.

Ces contradictions expliquent que cette loi sera attaquée par les tenants des deux conceptions.

  • 49 Célestin Hennion, « Projet d’étatisation des polices municipales » de 1911, conservé aux Archives N (...)
  • 50 A. Strauss, Des autorités investies d’attribution de police, Thèse de Droit, Paris, H. Jouve, 1898, (...)

112Les uns y verront une loi donnant, sinon tous les pouvoirs, en tous cas des pouvoirs beaucoup trop considérables aux maires, qui sont les chefs réels, mais irresponsables de la police municipale, les préfets n’ayant que des droits théoriques inutilisables ou illusoires : « La loi de 1884 a fait des maires des fonctionnaires irresponsables. » 49 C’est également l’avis de A. Strauss : pour lui la police municipale est « entièrement », « pleinement » entre les mains des maires, « le gouvernement n’a plus de pouvoirs sur eux », il est « sans autorité vis à vis des chefs de la police municipale », au point de vue de la police municipale le maire est « tout puissant », « la police municipale est bien concentrée entre les mains du maire [...] ses agents savent que s’ils veulent avancer ils ont surtout à servir et à contenter l’édilité » 50.

  • 51 E.Locard, La police : ce qu’elle est, ce qu’elle devrait être, Paris,1919, p. 25 et 27.

113On retrouvera de telles analyses sous la plume de policiers : Edmond Locard, « partisan enthousiaste de la décentralisation » et toujours prompt à dénoncer « l’oppression d’un Etat trop autoritaire » 51 et Célestin Hennion, au contraire avocat infatigable de l’étatisation : tous les deux se rejoignent, par souci d’efficacité et de dignité de la police, dans leur très dure critique des polices municipales telles qu’elles résultent de la loi de 1884 : entièrement aux mains des maires, elles donnent par leur incompétence et leurs défauts une image déplorable de la police.

  • 52 Miriel, op. cit., 1897, p. 121.
  • 53 Y. Guyot, Essai de physiologie sociale, la police, Paris, Charpentier, 1884, p.144.

114Les autres n’y verront, au contraire, que la sujétion des maires à l’égard de l’autorité supérieure, car en matière de police, l’État s’est, selon eux, réservé, par le rôle dévolu au préfet, la part essentielle : l’article 95 est présenté comme un véritable droit de veto, et les articles 98, paragraphe 4, et 99, comme un droit d’initiative conféré au préfet ; c’en est assez pour démontrer que le maître véritable de la police municipale c’est l’homme du pouvoir central, le préfet. Vue sous cet angle, la loi de 1884 est une loi de centralisation qui donne l’essentiel des pouvoirs de police municipale à l’Etat C’était l’opinion des opposants à l’article 99 comme Oudet, mais c’était aussi l’avis de ses partisans comme le rapporteur de Marcère. C’est aussi, pour s’en féliciter et encourager l’évolution en ce sens, l’avis de Miriel : « le rôle du Ministre de l’Intérieur permet de se rendre compte que le pouvoir central dirige en fait la police dans les communes importantes et que [...] le maire [...] n’exerce réellement de pouvoirs de police que dans les localités de peu d’importance et encore si le préfet ne juge pas utile de substituer son action à la sienne. » 52 Une analyse qui est partagée par des gens très critiques vis à vis de la police comme Yves Guyot qui défend la thèse selon laquelle en France la police est gouvernementale car, selon lui, il n’y a pas de police municipale : « le préfet reste le maître de la police dans le département. Le maire n’est rien puisque ses arrêtés ne sont exécutoires que si le préfet ne s’y oppose pas. Le personnel dépend du préfet bien plus que du maire puisqu’il ne peut être nommé sans son agrément et que c’est lui [...] qui le révoque ». 53

4. L’application de la loi : L’affaire de Carmaux (26 octobre 1896)

«  Il ne faut pas toucher aux libertés communales. Mais ne faut-il pas sauvegarder les droits et les devoirs de l’Etat ? Assurer la sûreté publique est le premier de ses devoirs. » (G. Graux, Revue Politique et Parlementaire, avril 1896, p.68)

115Tel était le délicat problème que la loi de 1884 avait essayé de résoudre, mais si la lettre même d’une loi est d’une grande importance, la pratique, l’usage, qui en sont faits ne le sont guère moins. Cette loi de 1884 pouvait se lire et s’interpréter soit comme une loi libérale de décentralisation, soit comme une loi laissant à l’État le contrôle essentiel de la police. Qu’en fut-il exactement ? Dans quel sens la pratique allait-elle faire pencher l’équilibre apparent qui résultait de la loi ? Là encore les opinions divergent.

116La pratique policière de la IIIe République opéra incontestablement dans le sens d’une reprise en main par l’État de prérogatives apparemment abandonnées à d’autres mains. Cette évolution nette quoique prudente se fit à l’aide de deux moyens différents : une étatisation ou plus précisément une préfectoralisation par l’extension du statut particulier réglant la police municipale de l’agglomération lyonnaise (article 104) à d’autres villes, mais avant d’en arriver à cette mesure extrême, les différents gouvernements usèrent sans faiblesse des armes que conféraient certains articles de la loi de 1884 (articles 95 et 99) au pouvoir central,.

L’application de la loi et notamment l’usage qui fut fait des articles 95 et 99, donna rétrospectivement raison aux critiques soulevées lors de la discussion de la loi.

  • 54 On se reportera, pour le détail de ces questions, aux thèses contemporaines de Barriera (F), et Dup (...)

117L’article 95 qui donnait au préfet la possibilité d’annuler un arrêté du maire fut abondamment utilisé notamment pour interdire des cortèges ou rassemblements autorisés par le maire ou, à l’inverse, pour lever une interdiction municipale. Le problème se posa souvent bien sûr à propos des manifestations ouvrières et syndicales (premiers mai, grèves...) et donna lieu parfois à de véritables affrontements entre municipalités « socialistes » et préfets, mais il se posa aussi à propos des processions religieuses, voire des convois funèbres, dans le contexte des luttes entre cléricaux et républicains à leur paroxysme au début des années 1880 et au moment de l’adoption puis de l’application de la loi de séparation 54.

118Les maires, en vertu de leurs droits de police énumérés par l’article 97, ont le droit d’interdire les cérémonies extérieures ou de les assujettir à certaines conditions. Cette interdiction ou cette réglementation ne peuvent être motivées que par la nécessité de maintenir l’ordre public, la sûreté ou la salubrité, donc tous les arrêtés ne mentionnant pas ces motifs doivent être annulés, cependant, après la loi de séparation, la cour de cassation a déclaré légaux des arrêtés ne mentionnant aucun de ces motifs, mais pris dans le but d’assurer la neutralité de la rue, dans le droit fil du principe de séparation. Le cas s’est, par exemple, produit à Sens, où le maire a interdit les processions religieuses sur la voie publique et notamment les enterrements religieux. Le tribunal de simple police déclara l’arrêté, « pris pour des considérations philosophiques », illégal. La cour de Cassation cassa ce jugement (16 avril 1907), tandis que le Conseil d’État, saisi pour excès de pouvoir, annula l’arrêté du maire, mais uniquement pour les convois funèbres, il le maintint pour les autres manifestations extérieures. A l’inverse on voit des préfets annuler des arrêtés de maires autorisant des processions religieuses : ce fut le cas dans le conflit opposant le maire de St Marc et le préfet du Finistère, conflit dans lequel le conseil d’État annula l’arrêté du préfet, mais uniquement sur la forme : il avait invoqué l’article 95 et non l’article 99.

119On le devine à ces exemples c’est à une incessante guérilla, entre préfets et municipalités d’orientations politiques différentes de celles des gouvernements, que donna lieu l’application quotidienne des pouvoirs de réglementations des maires et le pouvoir d’annulation des préfets.

Plus significatif est l’usage qui fut fait, par le pouvoir central, du droit de substitution du préfet conféré par l’article 99.

  • 55 Voir à ce sujet : Miriel, op. cit., p. 122 sq, Strauss, op. cit., p. 41sq et 86sq, et surtout le Jo (...)

120Cet article permettait au préfet de prendre pour toutes les communes d’un département, ou pour plusieurs d’entre elles, dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. A l’égard d’une seule commune ce droit ne devait être exercé qu’après une mise en demeure, restée sans résultat, adressée au maire. Telle était la lettre de la loi. L’esprit dans lequel cet article fut appliqué ensuite, et pendant toute la IIIe République, est bien mis en évidence par ce qui se passa à Carmaux le 26 octobre 1896 55.

  • 56 Télégramme du préfet du Tarn au maire de Carmaux cité par Jaurès dans le débat du 5 novembre.
  • 57 Ibid.

121A l’occasion de l’inauguration de la verrerie ouvrière d’Albi, le 25 octobre 1896, le Comité socialiste de Carmaux, profitant de la présence de nombreuses personnalités et de nombreux journalistes parisiens, organisa le lendemain, 26 octobre, une réunion au cours de laquelle Jaurès, député de la circonscription, devait prendre la parole. La mairie étant socialiste, le préfet du Tarn utilisa l’article 99 pour substituer son autorité à celle du maire et, « en raison des incidents qui se sont antérieurement produits à Carmaux et de l’état de surexcitation particulière des esprits attestée par les affiches placardée en ville » 56 il envoya à Carmaux un commissaire spécial de la police des chemins de fer, « afin de prendre les mesures les plus énergiques et les plus sévères pour le maintien rigoureux de l’ordre public » 57.

122En fait le maire de Carmaux se trouva dessaisi de ses pouvoirs de police essentiellement parce qu’il était socialiste, sur simple présomption de son incompétence ou, pire, de sa complicité probable avec l’émeute que l’on craignait. Cette utilisation de l’article 99 est en fait celle qui sera la plus employée et cet article apparaît ainsi pour ce qu’il est : une arme politique pour enlever aux maires socialistes un pouvoir dont on se défie, dont le gouvernement pense qu’ils pourraient faire un emploi dangereux pour lui. C’est ce qui ressort très nettement du débat très mouvementé qui suivit cet incident et qui se déroula à la Chambre à la séance du 5 novembre 1896, lorsque Jaurès interpella le ministre de l’Intérieur Barthou, sur les événements de Carmaux. Ajoutons que l’intervention du préfet avait sensiblement altéré la lettre même de la loi, puisque la substitution avait eu lieu sans que le maire eût été mis en demeure de prendre les mesures d’urgence que le préfet jugeait nécessaires, or l’article 99 est formel : dans le cas d’une seule commune c’est seulement après cette mise en demeure du maire, et après son refus d’obtempérer, que le préfet peut se substituer au maire.

123Cette intervention posait encore bien d’autres problèmes : le préfet pouvait-il substituer un commissaire spécial de la police des chemins de fer au maire ? Après de nombreux incidents qui émaillèrent la journée - charges de cavaleries, « provocations diverses », invasion d’un lieu privé (en l’occurrence un café) par les gendarmes - l’ordre de dispersion de la réunion publique qui devait clore la journée et qui réunissait, à la chambre syndicale, trois mille personnes, fut donné par le commissaire spécial de la police des chemins de fer, sans que le commissaire de police de Carmaux qui, conformément à l’article 9 de la loi du 30 juin 1881 réglementant les réunions, assistait, à la réunion, à la tribune, avec son écharpe, ait cru devoir procéder à une telle mesure qui ne peut être justifiée, selon la loi, que par des « collisions et voies de fait ». Nous aurons l’occasion de revenir sur de tels incidents et ces différents problèmes qui illustrent différents aspects de la praxis policière de la IIIe République : l’utilisation de la violence et la provocation, l’altération de la loi... mais revenons à la question de l’utilisation de l’article 99 telle qu’elle fut posée par l’interpellation de Jaurès à la Chambre.

  • 58 Ces policiers recrutés, comme tous les policiers municipaux, par la municipalité ont été prévenus q (...)

124A la séance du 5 novembre 1896, Jaurès commence par rappeler minutieusement les faits notamment la procédure employée : le maire a été prévenu, à 15H, par le commissaire de police de Carmaux que ses pouvoirs de police et son autorité sur les policiers municipaux lui étaient enlevés pour 48h 58. Jaurès rappelle que, habituellement, dans ce cas de dessaisissement, les préfets, avant de se substituer aux maires dans des fonctions qui, normalement, leur appartiennent, leur demandent quelles mesures ils comptent prendre pour assurer l’ordre, puis les informent que ces mesures ne leur paraissant pas suffisantes, ou le maire s’étant déclaré hors d’état de faire respecter l’ordre efficacement, ils substituent leur autorité à la sienne. Il rappelle aussi incidemment que les affiches, très violentes, invoquées par le préfet pour ce dessaisissement, étaient celles du « cercle progressiste républicain » qui regroupe ses adversaires et auquel adhèrent et le capitaine de Gendarmerie et le commissaire de police de la ville de Carmaux.

125Donc, à l’insu du maire, le préfet avait remis le maintien de l’ordre à ceux-là mêmes qui étaient responsables du seul placard qui constituait une menace de désordre. Il conclut en demandant s’il s’agit là de la politique gouvernementale ou si les ordres du ministre ont été mal interprétés : « nous demandons à la République de MM. Méline, Barthou, de traiter les républicains socialistes que nous sommes, comme l’Empire de M. Emile Ollivier traitait les républicains. »

  • 59 N’étant retenu par aucun des nobles motifs invoqués nous pouvons les citer ici :» Que faut-il aux C (...)
  • 60 Ce à quoi Jaurès rétorque avec humour : « J’ai failli en mourir ! »
  • 61 Ce qui lui vaut d’être très vivement pris à parti par l’extrême gauche qui compare cette attitude à (...)

126La réponse de Barthou est assez étonnante : il justifie les mesures prises, à la fois par l’attitude des amis de Jaurès notamment les paroles « séditieuses » de la « Carmagnole » qui fut chantée : « une carmagnole tellement infâme, tellement odieuse, tellement ordurière que, par respect pour la Chambre et par dignité personnelle je ne puis la lire à cette tribune 59. Ce sont là des paroles de haine, de provocation et de guerre civile », et à la fois par le souci d’assurer la « sécurité » de Jaurès et de ses amis contre la rancœur qu’ils avaient suscitée en ne construisant pas à Carmaux, mais à Albi, contre toutes leurs promesses, la Verrerie Ouvrière édifiée avec l’argent d’une souscription nationale : « vous vous êtes heurté à l’explosion spontanée des haines, des colères que vous aviez amassées. Vous vous êtes heurté au ressentiment de ceux auxquels vous aviez fait des promesses que vous n’avez pas tenues ! » Et il conclut de façon assez inattendue : « vous avez été protégés par le gouvernement ! » 60 Toute l’argumentation de Barthou tend à démontrer que l’attitude du gouvernement n’a eu d’autre but que de protéger Jaurès et les élus socialistes contre la colère de ceux qu’ils avaient trompés, c’est « par précaution que le gouvernement a interdit les cortèges. » 61 Quant aux charges de cavalerie il les nie avec un cynisme certain :» où sont les morts ? »

  • 62 Ce qui constitue une curieuse lecture de l’article 99.

127Puis Barthou en arrive à l’utilisation de l’article 99, qu’il justifie par « l’atmosphère de surexcitation qui régnait à Carmaux », il rappelle que ce droit est « reconnu par la loi de 1884 » et « n’est pas contesté », quant au maire de Carmaux il a été averti puisque « il a su que le préfet se substituait à lui. » 62 Quant à la dispersion de la réunion, le rapport du commissaire spécial de la police des chemins de fer signale qu’il a attendu « la dernière extrémité » pour « éviter un massacre » devant « la violence des rixes » qui se produisaient au dehors, il a « fait son devoir » pour « prévenir des malheurs » et avant une péroraison contre le collectivisme, Barthou ajoute : « je le couvre et prends devant la Chambre la responsabilité de son attitude et de son intervention. »

128Après une intervention du comte de Bernis qui renvoie dos à dos républicains et socialistes, trouvant « plaisant » que ces derniers parlent du « respect d’une légalité » qu’ils « combattent », et qui dénonce ceux qui « arrivés au pouvoir par l’émeute [...] sont encouragés à user des mêmes procédés » et sont donc « peu qualifiés pour maintenir l’ordre », Millerand s’étonne qu’on ait enlevé à une municipalité socialiste le soin de défendre des élus socialistes, et dénonce toutes les violations de la légalité commises à Carmaux et notamment celle de la loi municipale.

  • 63 La clôture réclamée à grands cris n’est même repoussée que par 246 voix contre 235.

129Dans un débat de plus en plus houleux 63, c’est René Goblet qui va analyser avec clarté les faits qui se sont déroulés et en tirer les conclusions qui nous intéressent. Pour lui il y a eu deux faits très graves à Carmaux : 1- la violation de la loi du 4 juin 1881 sur les réunions publiques car, si un commissaire spécial de la police des chemins de fer, représentant le préfet qui s’est substitué au maire, peut, du dehors, disperser une réunion se tenant dans un lieu clos et couvert, cela signifie la mort de la liberté de réunion. 2 - la violation de la loi municipale d’avril 1884 qui stipule, premièrement, que le maire ait été requis et, deuxièmement, qu’il ait refusé de prendre des mesures pour que la substitution ait lieu : « si les théories incompréhensibles, inexplicables, qui nous auraient tous révoltés il y a quelques années, qui ont été apportées aujourd’hui à la tribune, pouvaient être adoptées par la Chambre, il n’y aurait plus de police municipale, plus de droit municipal, plus de droit de réunion » et Goblet, qui se présente comme « un partisan du maintien de l’ordre », refuse de le séparer « du respect de la légalité et de la liberté ».

  • 64 Goblet lui répond : « je n’ai pas bien compris la portée de la réponse de M. le Ministre, mais j’ai (...)

130Après une nouvelle intervention, d’une totale confusion, de Barthou 64, Goblet tire la leçon de cette affaire et fixe la barrière que les gouvernements ne devront pas franchir dans l’exercice des droits que leur confère la loi de 1884, et en particulier de l’article 99 : « il faut véritablement que les idées de liberté et de légalité soient singulièrement troublées pour que vous ne me compreniez pas [...] On a donné au maire des droits administratifs et des droits de police ; on les lui a donnés sérieusement et on ne veut pas qu’il puisse être privé des uns ou des autres par l’autorité supérieure c’est à dire par le préfet sous le contrôle duquel il les exerce sans qu’il ait été mis en demeure de les exercer lui-même ! »

  • 65 Trois ordres du jour motivés de Jaurès (« la Chambre décidée à faire respecter les libertés municip (...)

131Cette affaire de Carmaux 65 marque la tentative extrême du pouvoir central d’utiliser, à la limite de ses possibilités, le droit de substitution conféré aux préfets. C’est à la suite de tels événements que, d’arrêt en arrêt du Conseil d’État, l’application de l’article 99 a donné lieu, peu à peu, à des règles qui ont fini par édifier une pratique, une jurisprudence que l’on pourrait résumer ainsi. Régulièrement employé par les préfets pour prendre, pour toutes ou plusieurs communes de leurs départements, les mêmes mesures que le maire dans sa commune, l’article 99 fut aussi régulièrement employé à l’égard d’une seule commune par exemple : pour interdire une manifestation, un défilé, une réunion publique, mais après une mise en demeure informant le maire que le préfet jugeait indispensable une réglementation particulière. Si le maire s’exécutait il lui restait une certaine initiative personnelle. Mais l’usage qui fut reconnu légal, de la mise en demeure par télégramme, avec un délai fixé par rapport à l’urgence des mesures à prendre, permit au préfet d’arriver à ses fins de façon presque aussi rapide que s’il avait pris lui-même la mesure.

132Restait le problème de l’appréciation des mesures prises par le maire : dans quelle mesure l’autorité municipale avait-elle, ou non, pourvu aux mesures prescrites par la mise en demeure ? La jurisprudence interpréta que le préfet ne pouvait se substituer au maire que pour renchérir en rigueur. Quant à la « mise en demeure » dont l’affaire de Carmaux avait rappelé l’obligation, elle fut considérée comme instituée pour prévenir le maire que s’il ne veut pas accomplir l’acte, celui-ci va être accompli par un autre, mais s’il veut bénéficier des « avantages » que donne l’initiative personnelle il en a encore le temps. Il fut admis que cette mise en demeure pouvait consister en une simple lettre ou même un télégramme, elle devait être adressée au maire ou à son remplaçant et devait assigner un délai, même de quelques heures seulement, elle devait contenir la volonté du préfet, le maire ne gardant de liberté que dans l’exécution de cette volonté, enfin tout recours était irrecevable contre une telle mise en demeure. Telle fut la jurisprudence dégagée de la pratique et l’usage de l’article 99.

133Quelque important qu’il fût, cet article 99 n’était qu’une arme dérisoire aux yeux des adversaires des droits municipaux de police pour lesquels l’étatisation était seule susceptible d’apporter, avec la centralisation et l’unification, les progrès que réclamait l’urgence d’une situation qu’ils noircissaient à plaisir.

Conclusion : L’irréversible processus d’étatisation des pouvoirs des pouvoirs de police (1908-1941)

134Ce fut la mauvaise qualité de nombreuses polices municipales qui constitua le prétexte d’une étatisation qui se fit à pas comptés et toujours à la demande des municipalités concernées.

  • 66 Les policiers des polices municipales avaient eux-mêmes, dès le congrès de leurs amicales à Versail (...)

135Les arguments en faveur de la prise en charge de la police par l’Etat ne manquaient pas : sans parler de l’intérêt politique évident des gouvernants, des avantages matériels qu’en tireraient les policiers 66, de la demande croissante de sécurité par les électeurs, des économies que représenterait une telle mesure pour les municipalités, ce sont essentiellement des raisons techniques qui furent invoquées.

136Les défauts des polices municipales, les lacunes et les faiblesses criantes de l’organisation générale de la police en France, plaidaient mieux que n’importe quoi pour une étatisation, présentée comme seule capable d’apporter l’efficacité, les moyens, l’indépendance, la qualité du recrutement, l’accroissement des effectifs, l’unité de commandement et d’impulsion, la collaboration et la coopération qui semblaient si nécessaires.

  • 67 « Une réforme apparaît immédiatement nécessaire : abattre ce monstre à cent têtes et instituer la p (...)

137Cependant des difficultés et des résistances existaient contre un processus qui ne pouvait se traduire, pour ses adversaires, que par une politisation de la police et de ses missions. Outre une opposition ferme et décidée, notamment des municipalités et des maires des grandes villes, l’étatisation se heurtait à la question de sa forme et de ses moyens : étatiser mais quoi et comment ? Si l’étatisation totale de la police -service public par excellence- ne saurait souffrir de délai ni de discussion pour ses plus chauds partisans 67, il parut plus réaliste de n’étatiser que les polices municipales des villes les plus peuplées.

  • 68 Pour ses conclusions voir Revue Pénitentiaire, mai 1913, p. 871.
  • 69 Annexes et documents parlementaires, Chambre des députés, 1914, n 3769, p. 1530.
  • 70 Soit trente-sept villes à cette date.
  • 71 Cette unification se serait traduite pour les personnels concernés par une nette amélioration de le (...)
  • 72 Dans le contexte engendré par la guerre et la révolution russe, l’agitation sociale et les grèves f (...)

138C’était le fond d’un projet du directeur de la Sûreté générale en 1911, c’était également l’option envisagée par la commission instituée par le ministre de l’Intérieur et chargée, par un arrêté du 19 avril 1913, de toutes les questions de police et de leur organisation et fonctionnement 68. Présidée par le sénateur-maire de Châteaudun, elle envisagea de substituer une police d’Etat à la police municipale des principales villes et à celle « des régions où l’exercice de la police est particulièrement difficile à assurer. » 69 C’est un projet semblable que Steeg, ministre de l’Intérieur, déposa le 12 avril 1920 à la Chambre. Proposant d’étatiser les polices municipales des villes de plus de 40 000 habitants 70, il se situait dans le droit fil des lois précédentes qui avaient toujours distingué ces villes par des dispositions particulières. Une telle mesure, en harmonisant les rapports entre effectifs policiers et populations, se serait traduite par un accroissement notable du nombre de policiers, une unification des statuts des personnels, de leur recrutement et de leurs situations 71. On en espérait un accroissement d’efficacité, enfin, et ce n’était pas la moindre des motivations de ce projet, on pensait dessaisir ainsi, les « municipalités rouges » de leurs pouvoirs de police en une période particulièrement agitée 72.

139Cette volonté d’étatisation se heurtait toutefois à deux difficultés majeures : d’une part le financement de toutes ces polices qui aurait représenté pour l’État une dépense conséquente et aurait nécessité un accroissement des recettes fiscales, d’autre part le respect du principe décentralisateur qui avait inspiré les législateurs en 1884 comme en 1789-1790. C’est pourquoi la IIIe République ne procéda qu’au coup par coup, et toujours à la demande des villes concernées, à un processus présenté comme un progrès et une modernisation. Le paradoxe subsiste néanmoins d’un régime qui, après avoir proclamé dans la loi de 1884 le principe municipal de la police, mit en route un processus timide et prudent, mais irréversible que couronnerait la loi d’avril 1941. Le modèle adopté fut celui de Lyon - à la nuance près que les pouvoirs de police furent exercés par un commissaire central et non par un secrétaire général de la préfecture, et le moyen, l’extension de l’article 104 de la loi municipale d’avril 1884.

140« Pourquoi si une police d’État est nécessaire à Lyon n’est-elle pas nécessaire à Marseille » écrivait Albert Strauss en 1898 ? C’est effectivement par la police de Marseille que commença le processus d’étatisation des polices urbaines mis en route par la IIIe République.

141Un projet d’étatisation de la police de Marseille fut déposé et soumis au parlement en février 1908. Il modifiait simplement l’article 104 de la loi du 5 avril 1884 en étendant à Marseille le statut particulier qui organisait la police lyonnaise. Mise à l’ordre du jour, le 14 février 1908, sous l’expresse réserve qu’il n’y aurait pas de débat, la loi fut donc adoptée presque sans discussion et promulguée le 8 mars 1908 en dépit des protestations des élus lyonnais et marseillais.

  • 73 L’importance des travailleurs étrangers dans un cas, la présence de milliers de marins dans l’autre (...)

142Après Marseille, deux autres projets étaient bien avancés quand la guerre en arrêta le processus : l’étatisation des polices du bassin de Briey-Longwy et de Toulon-La Seyne. Dans les deux cas, la situation particulière de ces villes 73 était mise en avant pour justifier une mesure réclamée par les municipalités se déclarant incapables d’y faire face. La guerre repoussa un texte voté en première lecture en 1914. Le projet d’étatisation des polices de Toulon et La Seyne qui s’imposait avant guerre de la « façon la plus urgente et impérieuse [...] comme seul capable de rétablir l’ordre et la sécurité dans l’agglomération » fut adopté, le 14 novembre 1918. La substitution d’une police d’État à la police municipale maintenait aux maires de ces villes leur pouvoir réglementaire, mais les déchargeait du recrutement et de la direction du personnel comme de l’exercice du pouvoir d’exécution. En revanche, la région cessant d’être une zone frontalière, une des causes essentielles qui motivait le projet de 1914 disparut et le projet d’étatisation des villes des bassins de Briey et Longwy fut abandonné.

143De même que l’étatisation de la police marseillaise avait, semble-t-il, amené une partie du milieu marseillais à émigrer vers Toulon, il semble qu’après l’étatisation de la police toulonnaise, le même phénomène ait affecté Nice dont la municipalité demanda à son tour l’instauration d’une police d’État. La loi du 26 juin 1920, conféra au préfet des Alpes maritimes les mêmes attributions que celles du Préfet de police dans les communes suburbaines de la Seine. Comme à Marseille, comme à Toulon, les dépenses étaient inscrites en totalité au budget de l’État, avec, pour la ville, l’obligation d’en rembourser une partie égale au montant des dépenses de police avant l’étatisation, augmentée de la moitié de la différence.

144Les polices de Strasbourg, Metz et Mulhouse qui avaient connu ce régime dans l’Empire allemand furent étatisées par le décret du 17 mars 1925 pris en application de la législation particulière de l’Alsace-Lorraine.

  • 74 Le rôle de groupe de pression joué dans ce processus par le syndicalisme policier est réel. Marcel (...)

145Cependant qu’un décret du 23 juillet 1933 avait entrepris de réunir tous les corps de police des « villes à police d’État » dans un « service des polices d’État », la mesure de nationalisation la plus spectaculaire fut, pour mettre fin à la différence criante avec le département de la Seine, l’institution de la police d’État dans dix neuf communes de Seine-et-Marne et cent soixante quatorze de Seine-et-Oise, par décret-loi, le 30 octobre 1935. C’était la première fois que l’étatisation portait sur une étendue aussi importante et sur un aussi grand nombre de communes. Le décret du 11 mars 1936 institua la Police d’État de Seine-et-Oise sous l’autorité d’un secrétaire général pour la police et d’un commissaire divisionnaire ayant le titre de Directeur de la Police d’Etat, flanqué d’un adjoint chef de la sûreté et assisté de six commissaires centraux chefs de districts. Leur compétence était étendue -aussi bien pour la police judiciaire que la police administrative- à l’ensemble des communes étatisées, avec droit de suite. Soixante commissaires de police dirigeaient les circonscriptions et l’on créa une réserve mobile de gardiens de la paix et d’agents motocyclistes. Nous avons-là le modèle que les policiers eux-mêmes poussaient à généraliser 74 et que Vichy utilisa en 1941.

  • 75 Voir cette loi et son commentaire.
  • 76 Notons que le caractère municipal de la police reste une règle du droit français aujourd’hui encore

146La dernière étatisation isolée d’une police municipale fut celle de Toulouse réalisée par décret du chef de l’État Français en date du 27 décembre 1940, mais c’est la loi du 23 avril 1941 75 qui, en généralisant l’étatisation de la police dans toutes les communes de plus de 10 000 habitants, marqua l’aboutissement du processus commencé par la IIIe République et posa les bases du système actuel 76 .

  • 77 G. Carrot, Le maintien de l’ordre en France, Presses de l’IEP de Toulouse, 1984, p.649.

147Ainsi, comme l’a fort bien noté Georges Carrot : « En dépit d’un libéralisme de principe, la IIIe République a développé une politique de centralisation et d’étatisation de la police, sur laquelle Napoléon III lui-même avait fait marche arrière en 1867. Il faut y voir l’association du tempérament généralement jacobin de la gauche radicale et de son évident pragmatisme. » 77

148On notera que le moyen adopté pour cette dépossession des municipalités de leurs pouvoirs de police fut l’étatisation réalisée sur le modèle mis au point, pour Lyon, par le Second Empire, un modèle que la loi municipale de 1884 avait conservé par son article 104 et qu’il suffisait donc d’étendre aux villes dont on voulait « reprendre » la police, le prétexte étant amplement fourni par l’incapacité des polices municipales à faire face à des situations d’insécurité vécues de façon particulièrement angoissantes, situations qui poussèrent ces municipalités, et là n’est pas le moindre des paradoxes dans cette évolution, à demander elles-mêmes cette étatisation : ainsi le problème du respect des droits et des libertés communaux ne se posait même plus. On mesure ainsi l’évolution des esprits et du problème depuis 1884 : l’idée que la police soit une prérogative et une mission de l’Etat scandalise de moins en moins, et ce d’autant moins que la lutte contre la criminalité et l’insécurité, devient un enjeu électoral, dont les municipalités ne sont parfois pas fâchées de se débarrasser.

La IIIe République est donc à la fois allée le plus loin dans la décentralisation des pouvoirs de police et, pourtant, c’est elle qui a mis en route une étatisation irréversible.

149Nous évoquions ce paradoxe d’un régime qui, avec la loi de 1884, semblait avoir choisi la voie « libérale » des constituants de 1789, et qui n’en a pas moins adopté une politique, une pratique de centralisation, d’unification et même d’étatisation, qui devait aboutir, sous la Ve République, à la création de la Police Nationale en 1966. Le début de la IIIe République et la loi municipale d’avril 1884 marquent en réalité une sorte de « chant du cygne » de la conception locale, municipale, « autonomiste », de la police et le début d’une évolution irréversible vers la tendance centralisatrice ou centripète qui, peu à peu, imposera au XXe siècle, l’absorption par l’État, de tranches de plus en plus larges des fonctions de police et le rétrécissement parallèle des prérogatives locales dans ce domaine.

150Pris entre un « modèle républicain », que la législation de 1789-1790 semblait avoir figé une fois pour toutes, et les nécessités centralisatrices nées des impératifs de l’efficacité policière, prisonniers des discours qu’ils tenaient dans l’opposition, mais en proie au vertige ou aux nécessités du pouvoir, les gouvernants de la IIIe République, quelles que fussent leurs tendances, redécouvrirent les vertus du jacobinisme et de la centralisation étatique dans le domaine de l’administration en général et de la police en particulier : c’est ce qui explique une législation ambiguë, complexe et une pratique paradoxale.

151Si on n’était jamais allé aussi loin, semble-t-il, dans la décentralisation des pouvoirs de police, puisque la loi de 1884 confirmait à des maires élus, des pouvoirs que les plus libéraux des régimes précédents n’avaient confiés qu’à des maires nommés par le pouvoir central, cette même loi prenait quand même bien soin de réserver à l’Etat des prérogatives importantes et des moyens de reprendre en main ces pouvoirs concédés. L’évolution ultérieure, l’usage et l’application de cette loi confirmèrent cette volonté.

152Par ailleurs, la IIIe République confirma l’existence de la Préfecture de police à Paris et le régime de la police d’État à Lyon, elle s’accommoda très bien de cet héritage de régimes rien moins que républicains, elle utilisa même ce « modèle lyonnais » pour étendre la mainmise du pouvoir central sur les polices municipales de Marseille, puis Toulon/La Seyne, Nice...etc.

153Les raisons d’une telle contradiction entre le discours et la pratique, entre la loi et l’application qui en est faite, tiennent à la volonté politique de ne pas abandonner aux mains de municipalités hostiles, l’outil, l’arme qu’est la police. Le prétexte fut le souci de l’efficacité : l’unification et la cohésion de la police apparaissaient de plus en plus nécessaires et indispensables pour lutter contre l’apparition et le développement d’une criminalité nouvelle, très mobile, contre laquelle l’émiettement des polices municipales, l’absence de coordination, les ressorts limités des polices municipales telles qu’elles résultaient de la législation de 1789-1790 confirmée par la loi de 1884, ne permettaient pas de lutter efficacement.

154Les débats concernant cette organisation et cette partition des pouvoirs furent l’occasion pour les hommes au pouvoir, quels qu’ils fussent, d’affirmer la suprématie de l’État sur la commune, de la centralisation sur l’autonomie communale, mais dans ce domaine la Commune de Paris pesait de son ombre immense.

155Cette question constitue enfin un champ privilégié pour l’observation et l’étude des comportements politiques. Les variations qu’elle permet d’observer chez les hommes politiques, selon la proximité ou l’éloignement du pouvoir, entre les théories défendues dans l’opposition et l’exercice réel des prérogatives gouvernementales, montrent combien cet exercice développe des attitudes nettement plus centralisatrices que celles défendues dans d’autres temps.

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Bibliographie

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Thomas (Georges-Michel). Brest la rouge 1847-1906, Brest : Impr. du ″Télégramme″, 1962.

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Notes

1 Une première version de ce texte est parue dans Jean Jaurès. Cahiers trimestriels, 1998, n° 150, p. 73-104. L’auteur et Criminocorpus remercient Gilles Candar et la Société d’études jaurésiennes de leur aimable autorisation de reproduction.

2 Célestin Hennion, 1906. Archives de la préfecture de police de Paris (APP ensuite) Carton DB3.

3 Pour ces questions, on nous permettra de renvoyer à notre ouvrage Le monde des polices en France, 19e-20e siècles, Bruxelles, Complexe, 1996.

4 Notamment sous la monarchie constitutionnelle par Henrion de Pansey (Du Pouvoir municipal, de sa nature, de ses attributions et de ses rapports avec l’autorité judiciaire, Paris, Barrois père, 1820).

5 « Les fonctions propres à l’administration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous l’autorité des assemblées administratives, sont... »

6 Une telle interprétation semble confirmée par une « Instruction » de l’Assemblée qui accompagnait cette loi et fut adressée à toutes les communes, qui prenait bien soin de préciser : « Les membres des corps municipaux auront soin de bien se pénétrer de la distinction des deux espèces de fonctions appartenant à des pouvoirs de nature très différente qu’ils auront à remplir [...] Les fonctions détaillées dans l’article 51 intéressant la Nation tout entière et l’uniformité du régime général excédant les droits et les intérêts particuliers de leur commune, [qu’]ils ne peuvent pas exercer ces fonctions en qualité de simples représentants de leur commune, mais seulement en celle de préposés et d’agents de l’administration générale ».

7 E. Miriel, Des rapports des municipalités et du pouvoir central en matière de police, thèse de Droit, Paris, Larose, 1897, p.12.

8 Ibid., p.13.

9 De fait, les règles en usage pour la désignation des maires, constituent un élément important dans l’appréciation du degré de libéralisme d’un régime. De l’Assemblée Constituante à la loi du 28 pluviôse an VIII les autorités communales furent soumises à l’élection, à partir de l’an VIII, et jusqu’à la IIIe République, la désignation des maires revint au pouvoir central. Seules concessions libérales, la monarchie censitaire les choisit dans les conseils municipaux et la loi du 22 juillet 1870 prévoyait la même disposition.

10 Alors que la loi de pluviôse an VIII ne les rendait obligatoires que dans les villes de 5 000 habitants et plus.

11 Circulaire du 31 décembre 1852.

12 Le décret du 22 mars 1854 en limitera l’implantation à trois départements : les Bouches du Rhône, la Haute Garonne et la Gironde.

13 Dont on n’aura garde d’oublier toutefois qu’elles étaient dirigées par des maires désignés par le pouvoir central : ce qui relativise cette avancée libérale ou ce « recul ». Certains commentateurs (Miriel, op. cit., 1897, p. 34) analysent même de façon très négative cette loi : « les inspecteurs de police, les brigadiers, sous-brigadiers et agents de police sont nommés par le préfet sur la présentation du maire lui-même nommé par l’Empereur », pour lui la loi de 1867 « restreint encore les pouvoirs de police des maires »(ibid).

14 J.-F. Tanguy observe que pour Rennes le préfet d’Ille-et-Vilaine se contentera, jusqu’en 1884, d’entériner purement et simplement les propositions municipales (in Maintien de l’ordre et polices, Paris, Créaphis, 1987, p.168)

15 Mis à part l’ultime avatar libéral de l’Empire que représente la loi de juillet 1870 sur la désignation des maires choisis obligatoirement dans le conseil municipal.

16 Séances des 7, 8, 10, 12 & 14 mai in Journal Officiel, 1877 (de 1871 à 1879, il n’existe qu’un seul Journal Officiel).

17 La commission (rapporteur Jozon) chargée de l’examiner ne fut nommée que le 29 avril 1880. La proposition, reprise par Ferdinand Dreyfus en novembre 1881, fut envoyée en commission le 31 janvier 1882.

18 Entre temps la loi du 21 avril 1881 avait rétabli la mairie centrale à Lyon.

19 La première délibération s’étala sur de nombreuses séances en février & mars 1883 (séances des 8, 10, 13, 17, 22, 26, 27 février et 1er mars) à la suite desquelles un premier projet fut adopté. La commission déposa alors un « Rapport supplémentaire », le 24 avril 1883, avec un nouveau texte, assez différent du texte adopté en première lecture par les députés. Ce nouveau texte fut discuté en juillet (séances des 2, 5, 6, 7 juillet), mais d’autres projets et les vacances parlementaires repoussèrent la suite de la discussion en octobre et novembre (séances des 25, 27, 29 octobre et 5, 6, 8, 10 novembre). Le texte adopté, fut alors transmis au Sénat le 19 novembre 1883 et aussitôt renvoyé en commission. Le rapporteur (De Môle) rendit son rapport le 26 janvier 1884. La première délibération au Sénat commença le 5 février et se poursuivit jusqu’au 18 (séances des 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18 février). La deuxième délibération eut lieu du 29 février au 15 mars. Le projet voté par le Sénat comportant des modifications par rapport à celui adopté par la Chambre fut donc renvoyé devant celle-ci qui en délibéra les 20, 21 et 22 mars. Quelques points de désaccord demeurant, le texte revint, les 28 et 29 mars, au Sénat qui accepta deux des modifications votées par la Chambre qui, en retour, accepta le texte du Sénat le 31 mars.

20 Cette loi ne concernait pas Paris dont l’organisation municipale resta donc régie par la loi du 14 avril 1871, deux articles de la loi de 1884 lui étaient cependant applicables : l’article 41 relatif à la durée des mandats des conseillers municipaux et l’article 54 qui règle la publicité des séances des conseils municipaux. Cette véritable « charte municipale » sera modifiée en 1905 (articles 100 et 101 sur les cloches et leur usage) par la loi du 9 décembre relative à la séparation des Églises et de l’État et, en 1908, quand la loi du 8 mars modifiera le régime de la police municipale de Marseille (modification de l’article 104).

21 Voir Journal Officiel du 14 janvier (pp. 374 sq), du 15 janvier (pp. 405 sq), du 16 janvier (pp. 437 sq), du 21 janvier (pp. 598 sq).

22 Un député modéré, Prax-Paris, résume bien l’ambiguïté du débat et la mauvaise foi partagée : « on voit ce côté de l’Assemblée [la gauche] reprocher à l’autre de vouloir faire de la décentralisation alors qu’il avait fait de la centralisation quand les hommes qui le composent étaient au pouvoir, en retour nous voyons ce côté de l’Assemblée [la droite] reprocher à la partie opposée de faire de la centralisation alors qu’autrefois elle se montrait attachée à la décentralisation ».

23 « La décentralisation est devenue odieuse à maint décentralisateur de la veille, le gouvernement n’a plus songé qu’à élever des barrières entre lui et cette grande mer qui monte : le suffrage universel » (Louis Blanc, Journal Officiel du 14 janvier) « il arrive qu’aujourd’hui les hommes qui à cette époque ont défendu les libertés municipales sont ceux-là mêmes qui présentent ce projet [...] Il arrive bien parfois, et cela est trop fréquent dans la politique, que des hommes qui sont mus par un intérêt d’ambition, abandonnent leurs doctrines et leurs amis pour se jeter dans un parti qu’ils ont longtemps combattu [...] mais ce qui dépasse toute mesure [...] c’est voir un parti tout entier abdiquer ses sentiments et donner raison à ceux qu’il a combattus pendant vingt cinq ans. »(Albert Cristophle, Journal Officiel du 14)

24 Journal Officiel du 16 janvier, pp. 437 sq.

25 Journal Officiel du 21 janvier, pp. 598 sq.

26 L’Empire a, en réalité, respecté cette règle à deux dérogations près : d’une part Paris et Lyon, d’autre part les villes de 40 000 habitants, dérogations reconduites par l’article 103 de la loi du 5 avril 1884 pour les villes de 40 000 habitants et l’article 104 pour l’agglomération Lyonnaise.

27 Une seule concession, demandée par Remusat au nom de la Sûreté générale, fut accordée : le droit pour le gouvernement de nommer les commissaires de police.

28 « Assurer que les maires ont leurs attributions de police et leur enlever le droit de faire exécuter leurs arrêtés par des agents nommés par eux c’est évidemment porter atteinte à leurs attributions [...] Enlever au maire le droit de nommer les instruments qui servent à l’exécution de ses arrêtés c’est lui enlever une partie de son autorité »(JO du 21 janvier).

29 Le 14 janvier, De Pressensé, au nom des républicains avait rappelé qu’en pleine Commune de Paris, en avril 1871, la garantie des franchises locales avait paru le meilleur moyen de lutter contre le mouvement révolutionnaire à ceux-là mêmes qui, maintenant, « veulent renforcer la centralisation administrative contre des périls moins pressants [...] leur politique a pour unique argument la peur et pour unique moyen la compression ».

30 Qui est alors un chant séditieux.

31 Quelques années plus tard les opportunistes ne diront pas autre chose à propos des radicaux qui, eux, emploieront le même argument contre les cléricaux et les socialistes.

32 Les mêmes critiques contre les polices municipales seront constamment reprises pendant la IIIe République, elles constitueront un argument important dans le processus d’étatisation des polices municipales. Cette image aura la vie dure puisqu’à l’automne 1940, Peyrouton évoque l’étatisation des « polices électorales ».

33 La loi votée, le 21 janvier 1874 par 359 voix contre 318, fut promulguée le lendemain.

34 « La centralisation c’est toute la France...c’est le génie de la France » Prax-Paris (Journal Officiel du 16 janvier).

35 Exposé des principes qui accompagnait le premier projet en décembre 1882.

36 Journal Officiel , débats, Chambre, du 16 janvier 1884, p. 49-56.

37 Ibid.

38 Journal Officiel, Débats, Chambre, du 19 janvier, p. 87-100.

39 Séances des 4 et 5 mars in Journal Officiel, Débats, Sénat, des 5, 6 et 7 mars 1884, pp 564 sq, 575 sq.

40 Ce sera l’objet d’un amendement déposé par le sénateur Le Noel (déplacement des articles 94, 95, 96, 97 dans le chapitre II, où ils deviendraient respectivement les articles 92 à 95), amendement repoussé le 5 mars par 147 voix contre 114.

41 « La loi municipale », (Journal Officiel, Chambre, annexes, 1883, pp. 34 sq)

42 Perrinjaquet (J.), op. cit., 1905, p.77

43 Les passages en caractères gras mettent en évidence les différences entre le texte de 1884 et celui de 1790.

44 E. Miriel, op. cit., 1897, p. 98.

45 L’article 88 confiait aux maires l’autorité (nomination, révocation...) sur le personnel communal : « Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels les lois, décrets et ordonnances actuellement en vigueur ne fixent pas un droit spécial de nomination. Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois. Il peut faire assermenter et commissionner les agents nommés par lui à condition qu’ils soient agréés par le préfet ou le sous préfet. »

46 « Dans les villes ayant plus de 40 000 habitants, l’organisation du personnel chargé du service de la police est réglé, sur l’avis du conseil municipal, par décret du Président de la République. Si un conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour la dépense, ou n’allouait qu’une somme insuffisante, l’allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret du Président de la République, le Conseil d’Etat entendu. Dans toutes les communes les inspecteurs de police, les brigadiers et sous-brigadiers et les agents de police nommés par le maire doivent être agréés par le sous-préfet ou le préfet. Ils peuvent être suspendus par le maire, mais seul le préfet peut les révoquer. »

47 Ce qui représentera 50 villes au recensement de 1911, dont 20 n’étaient pas chef-lieux de département.

48 Ducrocq, Cours de droit administratif et de législation française des finances ..., 1895, t.1, p.353.

49 Célestin Hennion, « Projet d’étatisation des polices municipales » de 1911, conservé aux Archives Nationales (F7 13 043).

50 A. Strauss, Des autorités investies d’attribution de police, Thèse de Droit, Paris, H. Jouve, 1898, p. 136-137.

51 E.Locard, La police : ce qu’elle est, ce qu’elle devrait être, Paris,1919, p. 25 et 27.

52 Miriel, op. cit., 1897, p. 121.

53 Y. Guyot, Essai de physiologie sociale, la police, Paris, Charpentier, 1884, p.144.

54 On se reportera, pour le détail de ces questions, aux thèses contemporaines de Barriera (F), et Duponnois (P.) citées en bibliographie.

55 Voir à ce sujet : Miriel, op. cit., p. 122 sq, Strauss, op. cit., p. 41sq et 86sq, et surtout le Journal Officiel, Débats, Chambre, du 6 novembre 1896, pp 1374-1392 d’où sont tirées toutes les citations qui suivent.

56 Télégramme du préfet du Tarn au maire de Carmaux cité par Jaurès dans le débat du 5 novembre.

57 Ibid.

58 Ces policiers recrutés, comme tous les policiers municipaux, par la municipalité ont été prévenus qu’ils seraient révoqués dans les 48H en cas de non obéissance, détail qui montre que le préfet, avec le droit de révocation, possède une autorité importante sur ces policiers municipaux sur lesquels on a souvent prétendu qu’il n’avait aucune prise.

59 N’étant retenu par aucun des nobles motifs invoqués nous pouvons les citer ici :» Que faut-il aux Carmausains ? Du fer, du plomb et puis du pain. Du fer pour travailler. Du plomb pour nous venger. Et du pain pour nos frères », alors que les paroles de Florian sont : « du plomb contre l’étranger ».

60 Ce à quoi Jaurès rétorque avec humour : « J’ai failli en mourir ! »

61 Ce qui lui vaut d’être très vivement pris à parti par l’extrême gauche qui compare cette attitude à celle de Constans à propos de la fusillade de Fourmies le 1er mai 1891.

62 Ce qui constitue une curieuse lecture de l’article 99.

63 La clôture réclamée à grands cris n’est même repoussée que par 246 voix contre 235.

64 Goblet lui répond : « je n’ai pas bien compris la portée de la réponse de M. le Ministre, mais j’ai cru saisir qu’il disait que l’article 99, pas plus que l’article 85, ne s’applique à ce cas : alors où prend-il ce droit ? »

65 Trois ordres du jour motivés de Jaurès (« la Chambre décidée à faire respecter les libertés municipales et le droit de réunion... »), des Bonapartistes (ce qui fera dire à Jaurès : « l’Empire vous donne des leçons »), de Goblet (« regrettant que la loi municipale et la loi sur la liberté de réunion aient été méconnues... ») furent successivement repoussés pour un ordre du jour « approuvant l’attitude du gouvernement » adopté par 328 voix contre 222 (l’opposition de gauche).

66 Les policiers des polices municipales avaient eux-mêmes, dès le congrès de leurs amicales à Versailles, en juillet 1907, demandé expressément leur rattachement au ministère de l’Intérieur. Comparant leur situation à celle de leurs collègues parisiens, ils attendaient une amélioration substantielle d’une nationalisation qu’ils allaient réclamer plusieurs décennies durant et que Vichy allait leur offrir.

67 « Une réforme apparaît immédiatement nécessaire : abattre ce monstre à cent têtes et instituer la police d’État » (Edmond Locard, op. cit., 1919, p. 20). « S’il est un service qui doit être un service d’état c’est sans conteste le service de la police » (Louis Marin, Rapport de la Commission de la réforme administrative, 3 novembre 1923).

68 Pour ses conclusions voir Revue Pénitentiaire, mai 1913, p. 871.

69 Annexes et documents parlementaires, Chambre des députés, 1914, n 3769, p. 1530.

70 Soit trente-sept villes à cette date.

71 Cette unification se serait traduite pour les personnels concernés par une nette amélioration de leurs conditions et de leurs salaires. C’est pourquoi, au 8e congrès de la Fédération des Sociétés amicales des personnels de police, qui se tint début juillet 1914 à Paris, les 72 délégués représentant 63 villes émirent un vœu demandant l’étatisation des polices municipales.

72 Dans le contexte engendré par la guerre et la révolution russe, l’agitation sociale et les grèves furent particulièrement dures en 1919/1920, et des incidents, survenus à Brest démontrèrent une nouvelle fois le problème et l’ambiguïté de ces pouvoirs de police détenus par des maires « extrémistes » (Cf G.Thomas. Brest la rouge, 1958 et Journal Officiel, débats, Chambre, séance du 5 mars 1920, p. 463 sq).

73 L’importance des travailleurs étrangers dans un cas, la présence de milliers de marins dans l’autre, engendraient selon les municipalités un développement considérable de la prostitution et des rixes incessantes.

74 Le rôle de groupe de pression joué dans ce processus par le syndicalisme policier est réel. Marcel Sicot (Servitudes et grandeurs policières. 40 ans à la Sûreté, Paris, 1959) écrit que pour emporter l’avis des maires et balayer les résistances, « les syndicats agirent énergiquement » (p.156). Il ajoute que Roger Salengro qui, comme maire de Lille, avait lutté contre l’étatisation, se déclara stupéfait en arrivant place Beauvau « de découvrir qu’il n’existait pas de police française » (p.157).

75 Voir cette loi et son commentaire.

76 Notons que le caractère municipal de la police reste une règle du droit français aujourd’hui encore.

77 G. Carrot, Le maintien de l’ordre en France, Presses de l’IEP de Toulouse, 1984, p.649.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marc Berlière, « Les pouvoirs de police : attributs du pouvoir municipal ou de l’État ? », Criminocorpus [En ligne], Histoire de la police, Articles, mis en ligne le 01 janvier 2009, consulté le 29 juin 2017. URL : http://criminocorpus.revues.org/259

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Auteur

Jean-Marc Berlière

Professeur d’histoire contemporaine à l’Université de Bourgogne, chercheur au CESDIP, Jean-Marc Berlière est spécialiste de l’histoire de l’institution et la société policières en France (XIXe et XXe siècles). Jean-Marc Berlière est membre du comité scientifique de Criminocorpus.  

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