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2010

Jean-Charles Asselain, L’argent de la justice. Le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du XXIe siècle

Bordeaux, Presses Universitaires de Bordeaux, 2009, 551 p.
Jean-Claude Farcy
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Jean-Charles Asselain, L’argent de la justice. Le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du XXIe siècle, Bordeaux, Presses Universitaires de Bordeaux, 2009, 551 p.

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  • 1  Frédéric Chauvaud, avec la collaboration de Jean-Jacques Yvorel. Le juge, le tribun et le comptabl (...)
  • 2  Benoît Garnot (dir.), Justice et Argent. Les crimes et les peines pécuniaires du XIIIe au XXIe siè (...)

Cet ouvrage, écrit par un spécialiste d’histoire économique, comble une lacune importante de l’histoire de la justice contemporaine. On peut même dire qu’il est particulièrement bienvenu tant les doléances sur le hiatus entre la minceur du budget de la Chancellerie et les besoins de la Justice paraissent toujours d’actualité et ont été constamment renouvelées depuis les premières décennies du XIXe siècle. Il suffira de rappeler, par exemple, que les innombrables projets de réforme des juridictions et de la carte judiciaire jusqu’au milieu du XXe siècle1, expriment, plus ou moins ouvertement, une volonté de réduire les dépenses occasionnées par des tribunaux à l’activité estimée réduite et que bien souvent les velléités de réforme se heurtent au manque de moyens financiers à un point tel que l’on en vient à se demander si le frein budgétaire n’est pas encore le meilleur moyen de les conduire à l’échec. Les rapports entre justice et argent sont diversifiés et complexes, ils ont récemment attiré l’attention des historiens2, et Jean-Charles Asselain, tout en s’inscrivant dans cette actualité de la recherche, apporte une somme sur un chaînon manquant et pourtant capital pour dépasser le lamento des représentations contemporaines, celui de la grande misère du budget de la Justice.

  • 3  Parfois incompréhensible comme en donne l’exemple de la langue de bois bureaucratique induite par (...)
  • 4  Jean-Charles Asselain fait le relevé discret des erreurs de quelques auteurs, tout en prenant soin (...)

Il le fait avec une maîtrise et une rigueur qui suscitent l’admiration, qu’il s’agisse de délimiter le périmètre de la mission Justice dans le budget général, de définir les critères d’analyse et de comparaison ou d’expliciter dans le détail les budgets contemporains dans le cadre de la LOLF (Loi d’orientation relative aux lois de finances). Pour une matière qui peut paraître aride3 au commun des historiens de la Justice, l’exposé est d’une clarté exemplaire : refusant d’assommer le lecteur par une quantité de chiffres et d’annexes statistiques, l’auteur prend le parti judicieux de donner, à l’appui de ses démonstrations, les tableaux et graphiques les plus synthétiques et significatifs, tout en fournissant toujours au lecteur les grilles de lecture des sources utilisées. Critique des données et discussion des méthodes d’analyse s’intègrent harmonieusement dans une démonstration rigoureuse et nuancée, témoignant d’une remarquable honnêteté intellectuelle4. Si la source majeure est celle des budgets et de la littérature particulière auxquels ils donnent lieu (essentiellement parlementaire, mais également, pour la période récente, les rapports de la Cour des comptes), l’acquis des dernières décennies en matière d’histoire de la Justice est parfaitement maîtrisé et dispense souvent, pour nombre d’indicateurs utilisés, de retourner aux sources primaires.

Si le cœur de l’ouvrage porte sur l’analyse du budget de la Justice – incluant l’administration pénitentiaire, y compris les bagnes, même si ces postes relèvent sur une longue période d’autres ministères -, l’étude de détail apporte souvent un éclairage nouveau à nombre de questions déjà explorées, sur le personnel judiciaire et pénitentiaire (évolution des effectifs, rémunérations), les effectifs et la condition des détenus ou la question de la gratuité de la justice. Sur ces différents postes budgétaires – dont l’évolution respective est révélatrice des priorités gouvernementales – Jean-Charles Asselain a le mérite de proposer des indicateurs statistiques qui nuancent parfois sensiblement les travaux antérieurs. Ainsi, est-il conduit à mettre en doute, partiellement, la pauvreté des magistrats du XIXe siècle, en tenant compte non seulement des hausses ponctuelles de traitement, mais également des écarts hiérarchiques et de la comparaison nécessaire avec d’autres catégories proches, à cette période les officiers plus que les enseignants. L’intérêt de cette approche structurelle, très détaillée, est d’autant plus grand que l’on peut suivre les évolutions sur deux siècles.

  • 5  La conclusion est en phase avec les premiers et derniers chapitres, mais il est un peu dommage que (...)
  • 6  Il manque des indicateurs sur les composantes de ces frais, notamment pour le travail de l’instruc (...)

Et, de fait, l’histoire très contemporaine est pleinement prise en compte, tant dans le premier chapitre qui présente l’analyse du budget 2004 que dans le dernier chapitre consacré à la « métamorphose budgétaire de 2006 », qui, en application des dispositions de la LOLF met l’accent sur la transparence, la responsabilité et la performance des acteurs. Le bilan de cette politique budgétaire récente, repris et synthétisé en conclusion5, apparaît plutôt « contrasté ». Il est vrai qu’au terme d’une analyse critique particulièrement minutieuse, on a parfois le sentiment qu’hormis la réduction miraculeuse des frais de justice (l’auteur met des guillemets au terme « miracle »)6, la LOLF, à travers toutes les anomalies et incohérences relevées pour le budget Justice de 2006, apparaît comme une « machine à détruire l’emploi », et de fait, s’inscrit – c’est du moins notre sentiment – dans une tradition ancienne de réduction des moyens eu égard aux besoins.

  • 7  Les historiens de la criminalité sont habitués à calculer des taux par rapport à la population. On (...)

Si l’on peut être hésitant sur ce bilan d’une réforme qui n’en est qu’aux débuts de son application (encore que le ministère de la Justice ait fait œuvre de précurseur en la matière), les développements proprement historiques apportent des conclusions définitives sur le poids relatif des dépenses de justice (chapitre 3), l’évolution de leurs priorités entre judiciaire et pénitentiaire (chapitre 4), sur les processus de décision (chapitre 5) et l’impact social pour le personnel de l’institution, les justiciables et les détenus (chapitre 6). La mesure de l’importance des dépenses consacrées à la fonction régalienne de justice est faite tous les dix ans, pour les années se terminant par 2, à partir de 1822. Quel que soit le critère de mesure utilisé – part des dépenses dans le budget de l’État, part des dépenses de justice dans le PIB et même la part de la justice dans la fonction publique civile – la courbe en « V » (p. 156-165) distingue nettement deux phases : déclin (relatif) continu des dépenses de justice jusqu’au milieu du XXe siècle, suivi d’une forte remontée à partir des années 1960-1980. Ainsi les 2,4 % de budget de l’État en 2008, s’ils contrastent fortement avec les 0,54 % de l’année 1952, n’ont pas permis de retrouver le niveau des dépenses du début de la Restauration (3,2 %). Il est vrai que les missions de l’État se sont profondément transformées et augmentées au long des deux siècles, mais il en a été de même pour les missions de l’institution judiciaire. L’impression reste, même si les critères de comparaison sont toujours insatisfaisants7, que l’on a un ministère pauvre et que les doléances contemporaines sont loin d’être toujours exagérées. Significative est la comparaison avec les forces de police dont les effectifs et le budget laissent loin derrière la Justice, particulièrement au XXe siècle.

L’analyse chronologique reprend certaines périodes jugées intéressantes pour discerner la part d’une politique volontariste de L’État du poids des circonstances dans la fixation du budget. Ce thème général de l’ouvrage est particulièrement développé dans le chapitre consacré aux processus de décision en se plaçant du point de vue des acteurs (administration, parlementaires, gouvernement). Quelques moments forts sont étudiés dans le détail de ce point de vue : le Second Empire et sa politique répressive, la « révolution judiciaire » des débuts de la Troisième République, la translation de l’administration pénitentiaire au ministère de la Justice (1911) et la réforme de 1958. Dominent plutôt l’absence de volonté politique (avant le dernier quart du XXe siècle) et l’importance des contraintes budgétaires (la recherche d’économies) qui dénaturent les tentatives de réforme, ralentissent leur mise en œuvre et mettent toujours en évidence le contraste entre l’ampleur des objectifs affichés et les moyens accordés pour les atteindre. D’où l’actualité quasi permanente des mêmes problèmes, comme l’exemple souvent repris de l’échec de l’encellulement individuel des détenus, faute de construction d’établissements adéquats. En la matière, on a l’impression d’une « navigation à vue » en fonction de l’évolution de la courbe du nombre de prisonniers, comme le montre encore les épisodes les plus récents des plans de création de nouvelles prisons en réponse à des poussées d’inflation carcérale.

En ce sens, selon l’expression de l’auteur, le budget de la Justice est bien un révélateur des priorités des pouvoirs publics. Le budget pénitentiaire est sensible aux fluctuations des politiques pénales, les phases répressives (Second Empire, dernières décennies) en témoignent clairement. De même, sur un plan différent, l’accroissement des dépenses d’aide judiciaire s’inscrit dans le développement de l’État providence et du souci d’établir gratuité et égalité d’accès à la justice, alors que pendant longtemps, au XIXe siècle particulièrement, les frais de justice et les amendes ont pratiquement compensé les dépenses relatives au service judiciaire. On en trouvera la confirmation dans le chapitre consacré à l’impact social du budget, aux côtés de développements précieux sur les rémunérations des personnels (magistrats et gardiens de prisons) ou sur le coût des détenus et celui des modes de gestion de la prison (régie ou entreprise générale, cette dernière remise en partie au goût du jour via les prisons privées et la gestion mixte).

Révélateur d’une politique, le budget consacré à la Justice ne livre pas cependant toutes les clés de sa compréhension, et il faut sans doute aller au-delà des mécanismes de prises de décision pour rendre compte de ses fluctuations comme de l’évolution de ses composantes. Comment expliquer le déclin relatif pendant un siècle et demi alors que la diversification des missions de l’État est encore, relativement, peu développée ? La progression depuis les dernières décennies est-elle simplement induite par la nécessité de rattraper un retard (explication par le poids du passé) ? On peut aussi estimer que l’accroissement du budget Justice répond en partie à la progression des contentieux, à une demande de justice accrue, en rapport avec la crise qui débute dans les années 1970.  Dans une autre direction, la « pauvreté » confirmée du ministère de la Justice jusqu’aux années 1960 en dit long sur le peu de considération accordée au pouvoir judiciaire. C’est tout l’intérêt du travail de Jean-Charles Asselain de nous donner, dans un ouvrage très documenté, clair et rigoureux, de nombreux et précieux indicateurs pour aller plus loin dans la réflexion historique sur la place de la justice dans la société contemporaine.

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Notas

1  Frédéric Chauvaud, avec la collaboration de Jean-Jacques Yvorel. Le juge, le tribun et le comptable. Histoire de l'organisation judiciaire entre les pouvoirs, les savoirs et les discours (1790-1930), Paris, Anthropos-Économica, 1995, 415 p.

2  Benoît Garnot (dir.), Justice et Argent. Les crimes et les peines pécuniaires du XIIIe au XXIe siècle, Dijon, EUD, 2005, 336 p ; Les Juristes et l'Argent. Le coût de la justice et l'argent des juges du XIVe au XIXe siècle, Dijon, EUD, 2005, 251 p.

3  Parfois incompréhensible comme en donne l’exemple de la langue de bois bureaucratique induite par la LOLF dont l’un des objectifs affirmés est la transparence ! cf. p. 515.

4  Jean-Charles Asselain fait le relevé discret des erreurs de quelques auteurs, tout en prenant soin d’ajouter que son travail n’échappe sans doute pas à critique de ce point de vue. Il est possible que le tableau 9 de la page 532 entre dans ce cadre : la variation de l’effectif 2004/2005 correspond à la variation de l’effectif 2005/2002.

5  La conclusion est en phase avec les premiers et derniers chapitres, mais il est un peu dommage que, courte par ailleurs, elle ne reprenne pas les principaux enseignements des chapitres spécifiquement historiques.

6  Il manque des indicateurs sur les composantes de ces frais, notamment pour le travail de l’instruction (écoutes téléphoniques, analyses génétiques) qui permettraient de voir si leur montant en baisse ne résulte pas d’une diminution des « prescriptions », pour reprendre le terme de l’auteur.

7  Les historiens de la criminalité sont habitués à calculer des taux par rapport à la population. On peut se demander si un indicateur des dépenses budgétaires rapportées au dénominateur de la population n’aurait pas quelque pertinence.

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Referencia electrónica

Jean-Claude Farcy, « Jean-Charles Asselain, L’argent de la justice. Le budget de la justice en France de la Restauration au seuil du XXIe siècle », Criminocorpus [En línea], Années antérieures, 2010, Publicado el 23 junio 2010, consultado el 25 septiembre 2017. URL : http://criminocorpus.revues.org/291

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Autor

Jean-Claude Farcy

Jean-Claude Farcy, chargé de recherche au CNRS, rattaché à l’UMR 5605, Centre Georges Chevrier, Université de Bourgogne (Dijon), travaille sur l’histoire rurale et l’histoire de la justice de la France des XIXe et XXe siècles. Jean-Claude Farcy est membre du comité de rédaction de Criminocorpus.  

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